Die Aufsicht über die Gerichte in der Schweiz ist sehr unterschiedlich gestaltet: In den meisten Kantonen kontrollieren die oberen Gerichte die unteren Instanzen. Die oberen Gerichte wiederum werden vom Kantonsparlament beaufsichtigt. Auf Bundesebene nimmt das Bundesgericht die Aufsicht über die unteren Bundesgerichte wahr, die Bundesversammlung ist für das Bundesgericht zuständig.
Die Richter erster Instanz werden in einigen Kantonen durch das Volk gewählt, die Richter der kantonalen Obergerichte hingegen durchs Parlament. Die Richter der Bundesgerichte wählt die vereinigte Bundesversammlung.
Mit Ausnahme des Kantons Freiburg werden Richter für feste Amtszeiten gewählt. Wiederwahlen für weitere Amtsdauern sind faktisch Formsache.
Im Tessin und in den meisten Kantonen der Romandie sind Justizräte mit der Aufsicht über die Gerichte beauftragt. Die Parlamente haben dort nur beim Budget das Sagen.
plädoyer: Muss die Justiz beaufsichtigt werden?
Franz Steinegger: Ich habe mich als Parlamentarier nie als Überwacher der Justiz gesehen. Ich war auch eher kritisch, wenn man einzelne Bundesrichter «abschiessen» wollte. Von einer eigentlichen Überwachung der Justiz halte ich nichts.
Rainer Schweizer: In Bund und Kantonen ist klar: Es geht nur um die Aufsicht über die Geschäftsführung und nicht etwa um die Aufsicht über die Urteile. Im Bund gibt es zudem seit ein paar Jahren die Regelung, dass das Bundesgericht die Geschäftsführung der unteren Bundesgerichte beaufsichtigt und darüber zuhanden des Parlamentes rapportiert - konkret zuhanden der Geschäftsprüfungs- und der Finanzkommission.
plädoyer: Das heisst also doch, dass die Legislative die Judikative beaufsichtigt.
Schweizer: Ja. Auch in den Kantonen, in denen das Obergericht die Aufsicht über die unteren Gerichte ausübt, hat schlussendlich das Parlament die Oberaufsicht. Wichtig ist aber, wie weit die Gerichte in ihrer Verwaltung selbständig sind. Hier beobachte ich eine Entwicklung dahin, dass die Gerichte mehr Eigenverantwortung erhalten. Aber es gibt nach wie vor einzelne Kantone, in denen das Justizdepartement über die Anzahl Computer an einem Gericht entscheidet oder in denen der Regierungsrat Gerichtsschreiber einstellt.
plädoyer: Auch die Exekutive hat also einen grossen Einfluss auf die Justiz.
Schweizer: Ja. Das wird oft damit begründet, dass die Gerichte beispielsweise zu wenig von Personalmanagement oder Informatik verstünden.
Steinegger: Ich störe mich nicht daran, wenn das Parlament die finanzielle Verantwortung trägt und sich die Gerichtsorganisation an die Vorgaben des Parlaments halten muss. Problematisch ist es, wenn Parlamente oder Justizdepartemente in Einzelfragen eingreifen.
plädoyer: Wie verträgt sich diese Aufsicht mit der Gewaltenteilung?
Schweizer: Die Frage der Gewaltenteilung stellt sich, weil die Aufsicht durch das Parlament oder von oberen Gerichten über untere Gerichte manchmal schon sehr detailliert ist. Problematisch war es zum Beispiel auf Bundesebene, als früher Richter ihre Erledigungsstatistik der Aufsicht vorlegen mussten. Dies führte bei nebenamtlichen Richtern sogar zu Ermahnungen.
Steinegger: Wichtig ist mir: Die richterliche Unabhängigkeit gilt nicht nur zwischen Gericht und Oberaufsicht, sie müsste auch innerhalb der Gerichtsorganisation - also zwischen einem oberen und einem unteren Gericht wirken.
plädoyer: Befassen sich die Aufsichtsbehörden auch mit der Qualität von Urteilen?
Schweizer: Es gibt Fälle auf kantonaler Ebene, bei denen man die fehlende Leistung eines Richters mit einer Nicht-Wiederwahl oder einer entsprechenden Androhung quittiert hat. Das ist nachvollziehbar, aber die richterliche Unabhängigkeit steht da in Frage.
Steinegger: Solche Informationen über ungenügende Richter kommen jeweils aus dem Gerichtsapparat, nicht von aussen. Es braucht viel, bis es zu einer solchen Kollegenschelte kommt.
plädoyer: Rainer Schweizer, warum kritisieren Sie dieses heutige System der Justizaufsicht mittels Parlamentskommissionen?
Schweizer: Ich habe grosse Vorbehalte dagegen - vor allem wenn es um administrative oder disziplinarische Untersuchungen gegen einzelne Richter geht. Es bräuchte aus meiner Sicht eine unabhängige Instanz mit klaren Verfahren. Ein Beispiel: Das Bundesgericht kann gegenüber unteren Gerichten des Bundes Untersuchungen durchführen. Nur für die Amtsenthebung muss es zuerst einen Antrag an das Parlament stellen. Das geht meines Erachtens nicht. Ich bin der gleichen Ansicht wie Herr Steinegger: Jedes Gericht hat eine unabhängige Stellung. Hier müssen wir uns neue Modelle überlegen. Der aktuelle Streit im Kanton Schwyz zwischen der Staatsanwaltschaft und dem Gerichtspräsidenten hat wohl vielen die Augen geöffnet - denn da war gar nichts geregelt zum Thema Gerichtsaufsicht. Ich betone:?Wenn sich die Aufsicht gegen Personen richtet, muss sie klar geregelt werden. Das gilt auch für den Rechtsschutz! Beim Bundesgericht gibt es eine Rekurskommission, allerdings keinen Rechtsweg gegen deren Entscheide.
plädoyer: Kritisieren Sie also in erster Linie die Aufsicht der oberen über untere Gerichte?
Schweizer: Ja. Es kommt nicht von ungefähr, dass das Tessin und viele Kantone der Romandie Justizräte haben. Das gibt es auch in Italien mit dem Consiglio superiore della magistratura und in Frankreich mit dem Conseil Supérieure de la Magistrature. Diese Institutionen nehmen die wesentlichen Aufsichtsfunktionen über die Justiz wahr. Das Parlament konzentriert sich auf die Finanzen und hält sich aus personellen Fragen heraus.
Steinegger: Man kann sich grundsätzlich fragen, ob die Oberaufsicht über die Gerichte gerechtfertigt ist - oder ob die Unabhängigkeit der Justiz grenzenlos sein soll. Dies würde dann bedeuten, dass Richter bis ans Lebensende gewählt würden und nicht der Wiederwahl unterworfen wären - wie etwa in Deutschland oder den USA. Da pflegen wir in der Schweiz eine andere Tradition. Die Aufsicht durch das Parlament oder das Volk finde ich nicht falsch, denn ich kann mir kein anderes Organ als das Volk oder dessen Repräsentanten vorstellen, das den Gerichtsapparat beaufsichtigt. Damit ist die demokratische Legitimation gewährleistet. Mit andern Systemen wäre dies schwierig.
Schweizer: Wenn es um rechtlich problematische Handlungen von Richtern geht, dann scheint mir eine Instanz angebracht, die zwar mit der Justiz verbunden, aber doch unabhängig ist - wie eben die Justizräte.
plädoyer: Wie sollten solche Justizräte zusammengesetzt sein?
Schweizer: Im Tessin und der Romandie sind es meist Mitglieder des Parlaments, der Gerichte und Leute aus der Advokatur - es gibt verschiedene Kombinationen. Das ist ein Fortschritt gegenüber einer blossen Aufsicht durch ein Obergericht oder eine Parlamentskommission.
Steinegger: Ich bezweifle, dass wir ein Gremium haben können, das nur Aufsichtsfunktionen wahrnimmt. Ich pflichte aber bei, dass das Parlament bei Querelen an einem Gericht überfordert ist - ich hatte da einige Erlebnisse als Parteipräsident und Nationalrat. In einem solchen Fall könnte ich mir vorstellen, dass ein spezielles Gremium mit der Aufklärung beauftragt wird. Es dürfte aber gegenüber der normalen Oberaufsicht bloss eine beratende Funktion haben - wegen der fehlenden demokratischen Legitimation. Ich erinnere mich an gewisse Querelen rund um das Eidgenössische Versicherungsgericht, wo wir froh gewesen wären um ein Gremium, das kompetent den Sachverhalt hätte abklären können.
plädoyer: Sind diese Justizräte denn demokratisch legitimiert?
Schweizer: Ja. Die Justizräte in den Kantonen Tessin, Neuenburg, Jura, Freiburg und Neuenburg sind alle vom Parlament gewählt. Sie haben also den gleichen Rang wie ein Gericht. Solche Justizräte sind sachlich kompetent und werden in einem fairen Verfahren gewählt. Zudem sind die Mitglieder von den Gerichten losgelöst und sitzen in der Regel nicht im Parlament. Die Justizräte haben also keine legislative Funktion.
Steinegger: Ich kann mir so etwas als Instrument des Parlaments vorstellen, aber nicht auf der Stufe der Oberaufsicht über die kantonalen Gerichte.
Schweizer: Bei der Bundesanwaltschaft haben wir aber mit der durch das Parlament gewählten Aufsichtskommission genau eine solche Lösung eingeführt.
plädoyer: Welche Kompetenzen sollen solche Justizräte haben?
Steinegger: Bestehen Dissonanzen innerhalb eines Gerichtsorgans oder zwischen Organen, welche deren Leistungsfähigkeit einschränken, wäre dies ein Fall für den Justizrat.
Schweizer: Ich bin gleicher Meinung. Beim Fall Schubarth zeigte sich auf Bundesebene, dass nicht einmal die Amtsenthebung eines Richters geregelt ist. Da sah man, dass man die Sanktionen in der Richteraufsicht festlegen müsste. Wichtig ist für mich aber in erster Linie, dass eine Aufsichtsinstanz in einem gesetzlich geordneten Verfahren sauber klärt, woher der Sand im Getriebe kommt.
plädoyer: Haben Richter keinen Anspruch auf Wiederwahl?
Steinegger: Doch, verfassungsmässig besteht aufgrund von Art. 30 BV ein «bedingter Anspruch» auf Wiederwahl. Für eine Nichtwiederwahl braucht es Begründung und Anhörung.
Schweizer: Solange die Wahl der Richter periodisch durch das Parlament oder den Souverän erfolgt, kann es keinen Rechtsanspruch auf eine Wiederwahl geben. Aus Gründen des Vertrauensschutzes und der Fairness braucht es mindestens eine öffentliche Begründung. Es stellt sich aber die Frage, ob nicht für Gerichtsmitglieder längere, feste Amtszeiten vorgesehen werden sollten.
plädoyer: Besteht nicht die Gefahr, dass sich Justizräte mit Fachleuten noch mehr in die Geschäfte der Gerichte einmischen als die parlamentarischen Gremien?
Steinegger: Ich sehe diese Gefahr nicht.
Schweizer: Es gibt sicher Grenzfälle - aber das ist bei jeder Aufsicht so. Das hat mit dem Eifer von Aufsichtsorganen zu tun...
Steinegger: ... und der Zeit, die sie gerade zur Verfügung haben.
Schweizer: Wichtig ist, dass die Akzeptanz eines Entscheides grösser wäre, wenn er von einem Justizrat mit einem klaren Auftrag gefällt würde.
Steinegger: Die Sachkompetenz ist auch für die Justizgesetzgebung wichtig, die eine gewisse Einsicht ins Funktionieren der Justiz voraussetzt.
Schweizer: Völlig einverstanden. Ein Beispiel für diese Überlegung: Die Diskussionen um eine Reduktion der Richterzahl zugunsten von mehr Gerichtsschreibern verlangt genaue Kenntnis der richterlichen Tätigkeit. Oder: In der Justizgesetzgebung der letzten Jahre haben wir politisch motivierte Effizienztendenzen, beispielsweise die grösseren Kompetenzen der Einzelrichter. Darüber bin ich gar nicht glücklich - ein Kollegium entscheidet sorgfältiger.
plädoyer: Solche Fragen regelt heute das Parlament. Sie befürworten beide, dass das besser Justizräte tun sollten?
Steinegger: Ich unterstütze Justizräte, solange sie ein Gremium der parlamentarischen Oberaufsicht sind. Sie könnten Know-how zusammenbringen, die Verfahren festlegen, Sachverhalte abklären und Empfehlungen formulieren.
Schweizer: Ich würde dem Gremium mehr Kompetenzen geben - bis hin zur Amtsenthebung. Ich hätte die Hoffnung, dass durch einen Justizrat gewisse Vorfälle weniger an die breite Öffentlichkeit gelangen als durch das heutige parlamentarische System.
plädoyer: Heute können Richter und Anwälte, die sich in der Justiz auskennen, nicht Teil einer Aufsichtskommission sein.
Steinegger: Es geht heute prioritär um eine administrative Aufsicht, also vor allem um finanzielle oder politische Fragen. Ich finde nicht, dass dies nur Sache von Juristen sein kann.
Schweizer: Dem pflichte ich bei - das Gerichtswesen darf nicht nur zur Sache der Juristen werden. Wenn es aber bei der Aufsicht vor allem um Personen geht - also um Gerichtspersonal, Gerichtsschreiber, Richter - dann glaube ich, dass ein unabhängiges Gremium mit Justizerfahrung die sauberste Lösung wäre.
Steinegger: Nochmals: Ein solches Gremium dürfte nicht über der Oberaufsicht stehen.
Schweizer: Sind Sie aber einverstanden damit, dass der heutige Zustand, dass das oberste kantonale Gericht Untersuchungen über die unteren Kollegen durchführt, unbefriedigend ist?
Steinegger: Ja, für mich gilt die richterliche Unabhängigkeit auch justizintern.
plädoyer: Die Richter gehören in der Regel einer Partei an. In einer Aufsichtskommission des Parlamens sitzen auch Parteikollegen. Ist das nicht problematisch?
Steinegger: Ich würde das nicht überbewerten, auch wenn es schon Fälle gegeben hat, in denen Rücksichtnahme auf einen Parteikollegen eine Rolle gespielt hat. Meine Erfahrung auf eidgenössischer Ebene zeigt, dass man in Bezug auf parteipolitische Überlegungen sehr zurückhaltend ist. Die Politik lebt von den Parteien und deshalb muss man sie im Rekrutierungsfall akzeptieren.
Schweizer: Es wäre hilfreich, wenn mindestens das Obergericht Stellung nehmen könnte zur Wählbarkeit von Richtern - wie das heute im Kanton Waadt der Fall ist. Dass heute Bundesrichter bestellt werden, ohne dass die Gerichte zu den Kandidaten Stellung nehmen können, finde ich problematisch.
Steinegger: Es gehört für mich zu einer selbstverständlichen Vorbereitung einer Nomination, dass man Erkundigungen einholt, sei es in Lausanne oder in St. Gallen - es geht ja nicht darum, dass einer viel publiziert hat, sondern um seine Arbeit als Richter.
Schweizer: Für mich ist eine solche informelle Erkundigung nicht das Gleiche wie eine Empfehlung. Demgegenüber fände ich eine externe Beratung über die Qualifikation - unabhängig von Parteizugehörigkeit und Parteiproporz - sehr gut. Mir geht es um eine unabhängige, kompetente Beratung vor der Wahl, denn dies hilft, gewissen Problemen vorzugreifen. Bei der Eidgenössischen Asylrekurskommission gab es beispielsweise einen Richterwahlausschuss mit Richtern, Gerichtsschreibern und zwei externen Vertretern. Da hatten wir eine gewisse Objektivierung des Wahlverfahrens.
Steinegger: Hier mache ich ein grosses Fragezeichen. Es schadet nichts, wenn einmal jemand in ein Gericht gewählt wird, der vorher dort aneckte.
Franz Steinegger, 69, ist Rechtsanwalt mit eigener Kanzlei in Altdorf UR. Er war von 1980 bis 2003 Nationalrat und von 1989 bis 2001 Präsident der FDP Schweiz. Heute sitzt er in verschiedenen Verwaltungsräten, er präsidiert unter anderem den Verwaltungsrat der NZZ.
Rainer Schweizer, 68, ist emeritierter Professor für öffentliches Recht einschliesslich Europarecht und Völkerrecht an der Universität St. Gallen und Rechtsanwalt. Er war von 1987 bis 1995 nebenamtlicher Bundesrichter am damaligen Eidgenössischen Versicherungsgericht.
