Die in der Schweiz zu Beginn des Jahrs 2020 in Erscheinung getretene Covid-19-Pandemie wird auch heute noch von einer Mehrheit der Bevölkerung als ein einschneidendes Ereignis von einem weltweiten Ausmass erlebt.1 Die Pandemie beeinflusst auch die Funktions- und Arbeitsweisen der Polizei, der Justiz und im Freiheitsentzug, mindestens für eine gewisse Zeit. Dieser Beitrag legt das Augenmerk auf die Polizeiarbeit und erläutert, inwiefern sie von der Pandemie betroffen war. Ergänzend wird das Kriminalitätsaufkommen im Jahr 2020 untersucht.
1. Folgen für die Polizeiarbeit
1.1 Entwicklung Pandemie und Massnahmen
Jede Untersuchung der Auswirkungen der Covid-19-Pandemie setzt eine Kenntnis des Notstandsrechtes, des Epidemiegesetzes und der kontinuierlichen Änderungen und Anpassungen an den entsprechenden Gesetzestexten2 voraus.
Davon betroffen waren nicht nur die Bevölkerung, die Wirtschaft und viele andere Bereiche der Gesellschaft. Die erlassenen Massnahmen und die Kontrolle ihrer Einhaltung hatten vom ersten Tag an auch Auswirkungen auf die Arbeit von Polizei, Justiz und Gefängnissen. Eine detaillierte Beschreibung der vielfältigen, sich ablösenden und teilweise überlagernden, kurzzeitig aufgehobenen und alsbald wieder eingeführten Massnahmen für den polizeilichen Bereich würde den Rahmen dieses Beitrages sprengen, weshalb vorliegend nur ein kleiner Abriss gegeben werden kann.
Hier muss speziell darauf hingewiesen werden, dass es im Gegensatz zu anderen Ländern nach polizeilichem Ermessen anfangs keine griffigen und praktischen Interventionsmöglichkeiten für die Polizeibeamten gab. Dies änderte sich erst mit der Anpassung der Ordnungsbussenverordnung im Januar 2021 (Bundesratsbeschluss vom 27. Januar 2021), womit alltägliche, geringfügige Covid-19-Übertretungen im Schnellverfahren geahndet werden konnten. Zusammenfassend ist die Entwicklung des Rechts und dessen Relevanz in der Tabelle im PDF dargestellt.
Die folgenden Darstellungen der Entwicklung des Kriminalitätsaufkommens stellen auf die jüngsten Veröffentlichungen der polizeilichen Kriminalstatistik ab, wobei eine auf die erste Welle der Pandemie fokussierte Sichtweise das ganze Jahr 2020 in die Untersuchung einbezog. Mit etwas historischer Distanz wird der Ablauf der Pandemie nochmals in neuer Art und Weise, mit neuen Phasen und Abschnitten, zu analysieren sein. Als problematisch zu werten ist, dass es keinerlei öffentlich zugängliche Daten zu den Infektionen/Quarantäneplatzierungen und Krankheitsfällen unter den Polizeibeamten gibt, die doch in gewissem Sinne in höherem Masse Gesundheitsrisiken ausgesetzt sind.
2. Kriminalität im Jahr 1 der Pandemie
2.1 Befürchtungen zum Kriminalitätsaufkommen
Gleich zu Beginn der Covid-19-Pandemie wurden von verschiedenen Kreisen Befürchtungen geäussert, dass es einerseits zu einem möglichen explosiven Anstieg gewisser Bereiche des Kriminalitätsaufkommens – insbesondere bei Cyberkriminalität und häuslicher Gewalt – kommen werde. Andererseits wurde eine massive Verbreitung des Virus vor allem in Einrichtungen des Freiheitsentzugs heraufbeschworen. Aufgrund der anti-pandemischen Massnahmen, welche die Mobilität zurückbinden sollten, wurde weiter davon ausgegangen, dass die Strassenverkehrsdelinquenz und die Zahl der Verkehrsunfälle weiter zurückgehen würden und neue Tiefstwerte für Todesfälle und Schwerverletzte auf der Strasse respektive für Fahrausweisentzüge (und Verurteilungen) wegen Alkohol am Steuer und Raserei geschrieben werden könnten. Aufgrund von Heimarbeit und geschlossener Läden konnte schliesslich angenommen werden, dass die verschiedensten Diebstahlsdelikte zurückgehen würden.
2.2 Diebstahl und Cyberkriminalität
Diebstahl kann, wie Cyberkriminalität, vielfältigste Formen annehmen, die in ganz unterschiedlicher Weise mit der Pandemie im Zusammenhang stehen können. Mit der Schliessung der Läden ging der Ladendiebstahl massiv zurück, wobei gemäss Aussagen von Kripochefs jeweils kurz nach der erneuten Öffnung der Läden ein «Nachholbedarf» an Shopping mittels Ladendiebstahls befriedigt wurde, was sich anhand der Zahlen der PKS 2020 zu den Ladendiebstählen bestätigt: Die Gesamtzahl von Ladendiebstahl liegt nur leicht tiefer als in den Vorjahren (16 342 Verzeigungen; −4 Prozent), die Varianz liegt im normalen Bereich.
Mit der geringeren Zahl an Pendlern, Ausflügen, Ferienaufenthalten oder Festivalbesuchen ging die Zahl der Diebstähle (−15 Prozent), Taschendiebstähle (−30 Prozent), Trickdiebstähle (−10 Prozent) und der Entreissdiebstähle (−11 Prozent) etwas stärker zurück – allerdings weit nicht im massiven Ausmass anderer Länder. Erstaunlicherweise ging im vergangenen Jahr, welches einen Boom in Fahrradverkäufen verzeichnete, auch der Fahrzeugdiebstahl, der grossmehrheitlich von Fahrraddiebstählen ausgemacht wird, zurück (−3 Prozent). Dabei ist zu vermerken, dass 38 Prozent mehr Elektrovelos gestohlen wurden, während es bei den normalen Fahrrädern 7 Prozent weniger waren.
Im Jahr 2012 waren 61 000 Einbruch- und 12 586 Einschleichdiebstähle registriert worden. Seither gingen die Fallzahlen Jahr für Jahr zurück. 2020 erreichten sie einen Tiefstand von 24 000 Fällen für den Einbruch und 8809 für den Einschleichdiebstahl. Auch dieses Ergebnis ist kein Covid-Sonderfall, sondern steht ganz in der Logik der Vorjahre.
Im Gegensatz dazu nehmen Beobachter an, dass die Cyberkriminalität in all ihren Formen zugenommen hat. Wie stark, bleibt jedoch aufgrund der hohen Dunkelziffer unklar. Aufgrund der Definitionsprobleme und eines noch unbestimmten gesetzlichen Rahmens zur Beurteilung dieses Straftatenbereichs ist festzuhalten, dass die neuen, in der polizeilichen Kriminalstatistik registrierten Fallzahlen (24 400 Fälle) nur einen Bruchteil der Cyberdelinquenz darstellen.
Trotz beschränkter Aussagekraft dieser Kennzahlen kann festgestellt werden, dass es sich nach polizeilichem Ermessen bei über 80 Prozent der Fälle um «virtuelle Vermögensdelinquenz» handelt. Man kann insofern die Hypothese aufstellen, dass eine Verschiebung der traditionellen Vermögensdelinquenz zur zeitgenössischen Internetkriminalität stattfand, welche durch die pandemische Lage verstärkt wurde. Es kann sogar das Fazit gewagt werden, dass die stabile Gesamtzahl registrierter Vermögensdelikte in der polizeilichen Kriminalstatistik ein schlechter Gradmesser für eine wahrscheinlich gesamthaft gestiegene Fallzahl, insbesondere aber der Summe an gestohlenen Vermögenswerten, darstellt.
2.3 Gewaltdelikte und häusliche Gewalt
Trotz der Zurückbindung des öffentlichen Lebens, der drastischen Einschränkungen des Nachtlebens und der obligatorischen Heimarbeit über nun mehr als ein Jahr fand gesamthaft gesehen kein Rückgang der Gesamtzahl von Gewaltdelikten statt. Hier unterscheidet sich die Schweiz stark von anderen Ländern wie etwa England, wo aufgrund der langen Schliessung von Bars und Pubs die Zahl der Gewaltdelikte 2020 um über 50 Prozent zunahm.3 In der Schweiz stieg die Zahl der Geschädigten hingegen nur leicht an: um 4,6 Prozent bei den männlichen Opfern (von 19 538 im Jahr 2019 auf 20 442 Personen im Jahr 2020) und 2,3 Prozent bei den weiblichen Opfern (von 15 283 auf 15 638). Die häufigsten Straftaten – 83 Prozent der gesamten Gewaltfälle – sind Tätlichkeiten, Drohungen, Beschimpfungen und einfache Körperverletzungen. Weiter fällt auf, dass die Fallzahlen von 2020 den Rekordjahren 2012 oder 2009 entsprechen – 2020 stellt folglich kein Sonderjahr dar.
Was die Entwicklung der Gewaltdelikte im häuslichen Bereich betrifft, deuten erste Forschungen auf eine weltweilt ansteigende Entwicklung hin.4 Dies kann für die Schweiz nicht nachgewiesen werden, zumindest, was die der Polizei bekanntgewordenen Fälle betrifft. So weist die polizeiliche Kriminalstatistik bei den weiblichen Opfern eine geringe Veränderung der Fallzahlen auf (2020: 8100 Personen, +2 Prozent gegenüber 2019), bei den männlichen Opfern jedoch eine Zunahme (2020: 3400 Personen, +9 Prozent gegenüber 2019).
2.4 Drogenhandel und Drogenkonsum
Man konnte davon ausgehen, dass der Drogenmarkt durch die pandemiebedingten Massnahmen stark beeinflusst würde, insbesondere weil doch ein bedeutender Anteil auf einer flexiblen Nachfrage basiert (Nachtleben, Festivals, Tourismus), die gleichzeitig am stärksten im Visier der Strafverfolgungsbehörden steht. Da die statistische Registrierung von Drogendelikten von der Kontrollintensität durch die Polizei abhängig ist, hätte die periodenweise Verschiebung der Prioritäten in der polizeilichen Tätigkeit wie auch die Heimarbeit vieler Polizeibeamten zu einem Rückgang der Fallzahlen führen müssen. Das ist nicht der Fall, liegen doch viele der statistischen Ergebnisse in einem jährlich zu erwartenden Schwankungsbereich von rund 10 Prozent.
Bei den einzelnen Straftatenbereichen sieht es anders aus, so hat der Anbau um 22 Prozent und der Schmuggel um 12 Prozent zugenommen. Beim Handel hingegen ist eine Abnahme von 8 Prozent zu verzeichnen. Alles deutet folglich darauf hin, dass sowohl der rekreative wie der regelmässige, abhängige Umgang mit Betäubungsmitteln eine Nachfrage generiert, die selbst unter erschwerten Bedingungen ihre Anbieter findet, wobei sich die Polizei auch in pandemischen Zeiten proaktiv und intensiv mit Konsumenten, Händlern und Schmugglern auseinandersetzt.5 Es kann für diesen Bereich also von keinem Wandel im Policing berichtet werden.
2.5 Delinquenz im Strassenverkehr
Der Semi-Lockdown, die Anweisungen zu und später Anordnungen von Heimarbeit sowie der starke Rückgang der motorisierten Pendlermobilität über das ganze Jahr hätten dazu führen müssen, dass die fallenden Trends der Strassenverkehrsunfälle und Strassenverkehrsdelikte der Vorjahre bestätigt oder sogar verstärkt werden. Das Gegenteil ist der Fall. Die ersten Ergebnisse zeigen mit 227 Getöteten (2019: 187) bei 3793 Schwerverletzten (2019: 3639) in die entgegengesetzte Richtung.6
Das Delinquenzaufkommen gemessen anhand der Führerausweisentzüge ist zweischneidig: Auf den ersten Blick sieht es nach Kontinuität aus, ein genaueres Hinsehen zeigt jedoch geringe – wahrscheinlich nur temporäre – Verschiebungen. Gesamthaft blieb die Anzahl der Entzüge nahezu stabil, nahmen diese doch nur um 2000 auf 80 000 ab, also geringe 2 Prozent. «Missachtungen von Geschwindigkeitsvorschriften» stiegen dagegen um 8 Prozent an (2020: 29 500 Fälle gegenüber 27 400 Fällen 2019), während sie bei «Angetrunkenheit» um 9 Prozent zurückgingen.
3. Neues Vorgehen der Polizei
Die Erfahrungsberichte zu den Auswirkungen der Pandemie auf die Polizeikorps wie auch die Befragungen von Polizeikommandanten7 belegen, dass in den ersten Tagen der «besonderen Lage» einerseits einschneidende Organisationsmassnahmen getroffen wurden, um die Polizeiarbeit in jedem Fall (selbst bei Krankheitsausfällen grösseren Umfangs unter den Polizeibeamten oder der Führung) zu gewährleisten. Andererseits wurde von den Polizeibeamten verlangt, sich zu jeder Zeit im Notrecht auszukennen und anpassungsfähig zu zeigen, wobei auch in den Polizeikorps «Verharmloser» der Pandemie auftraten wie auch solche, die aus verschiedensten Gründen durch deren Unsichtbarkeit in Furcht versetzt wurden.
In kürzester Zeit wurde die Büroarbeit zur Heimarbeit – wahrscheinlich nur bedingt datensicherheits- und datenschutzmässig abgeklärt. Aus Abteilungsrapporten wurden virtuelle Sitzungen, früher für die Polizei kaum vorstellbar. Gleichzeitig kann davon ausgegangen werden, dass – analog dem Justizbereich – die Covid-19-Pandemie für die Projekte ePolice, den digitalen Polizeiposten oder die Harmonisierung der Schweizer Polizeiinformatik8 eine willkommene Unterstützung darstellen wird.
Die Kommandanten ordneten an, nicht nur im unmittelbaren Arbeitsumfeld, etwa der Interventionstätigkeit, die vorbeugenden Regeln (physische Distanz, Maskenpflicht, Benutzung von Desinfektionsmitteln usw.) zu beachten, sondern deren Einhaltung im öffentlichen Raum und auf privatöffentlichem Grund (Läden, Ämter usw.), an Quarantäneorten oder in offiziell geschlossenen Lokalitäten zu überwachen.
Im ersten Jahr hatten die Ordnungshüter nur wenig effiziente Interventionsmöglichkeiten – sprich nur aufwendige, rapportbasierte strafrechtliche Verzeigungen – zur Verfügung. Dies führte zu einem zum Teil widerwillig angenommenen, veränderten Rollenbild, das eher jenem eines Sozialarbeiters entsprach. Auch wurden Polizeibeamte in einer Mehrheit der Korps angehalten, eine eher konziliante Haltung einzunehmen und die Notwendigkeiten des Eingreifens mit der Bereitwilligkeit der Zuwiderhandelnden sich anzupassen abzuwägen.
In gewissen Kantonen wurde 2020 vor allem gegen Jugendliche im Falle von selbstorganisierten Festen und Ansammlungen mittels Verzeigungen bei den Jugendstrafbehörden vorgegangen, so z.B. in den Kantonen Waadt oder Tessin, die trotz Lockdown einen starken Anstieg an Übertretungen verzeichneten. In anderen Kantonen fanden solche Interventionen nur im Sinne von Vermittlung und Anweisung statt und führten zum starken Einbruch an Fallzahlen bei den Jugendstrafurteilen. St. Gallen und Sion sind dazu zwei eher diskutable Beispiele zum Vorgehen der Polizei, welches zu einer Eskalation anstelle einer Deeskalation geführt hat. Ohne dies heute quantifizieren zu können zeigt sich, dass auch 2021 sehr unterschiedliche Haltungen gegenüber Jugendlichen und ihrem Verlangen, Party zu machen, eingenommen werden.
Bei den von Gegnern der Pandemiemassnahmen organisierten Demonstrationen wurden die sanitären Massnahmen nur von einer Minderheit beachtet, wobei es anfänglich vereinzelt zu Polizeieinsätzen kam. Bei der grössten bisherigen Ansammlung von Opponenten mit rund 8000 Personen, welche am 20. März 2021 in Liestal stattfand, kam es dagegen trotz strafbarer Nichteinhaltung aller sanitären Regeln durch die Demonstranten zu keiner Polizeiintervention.
In Bern wiederum führte eine Polizeiaktion am 15. Mai 2021 zu Hunderten von Verzeigungen, noch bevor die Demonstranten den eigentlichen Demonstrationszug formieren konnten. Dagegen wurde in Neuenburg eine Anfrage für eine weitere Demonstration gegen die Covid-19-Massnahmen am 21. Mai 2021 bewilligt. Bei weiteren Formen von Massenansammlungen, insbesondere im Zusammenhang mit überlasteten Ausflugszielen in der Schweiz, wurde mit organisatorischen Massnahmen wie z.B. einer Umleitung von Verkehrsströmen versucht, Personenbewegungen pandemiekonform zu kanalisieren.
Spezielle Protokolle waren für die Kriminalpolizisten vorgesehen, für den Fall von Festnahmen, Befragungen vor Ort, den Abtransport von verdächtigen Personen oder problematisch verlaufenden Befragungen auf einem Polizeiposten. Die Umsetzung der pandemiebedingten Massnahmen war nie selbstverständlich, zwangsweise immer nur schwierig zu bewerkstelligen und mit Gefahren für die eigene Person des Kriminalpolizisten verbunden. Was hier genau ablief, in welche Gefahren sich Polizeikommissare begaben und welche Folgen sich daraus ergaben, werden erst zukünftige Detailstudien zeigen. Bisher fehlen dazu öffentlich zugängliche Zahlen.
4. Erstaunlich wenig Auswirkungen
Es bestehen kaum Zweifel, dass die Covid-19-Pandemie ein weltweites, disruptives Ereignis noch unbekannten Ausmasses darstellt, das langfristige Auswirkungen auf Wirtschaft, Arbeit und Mobilität, Bildung und Beziehungen, Kultur und Tourismus sowie die Staatsfinanzen haben wird. Weniger klar ist, ob und wie tiefgreifend Kriminalität und die Institutionen der Strafjustiz betroffen sein werden.
Unabhängig von kommenden Entwicklungen kann zum jetzigen Zeitpunkt bereits festgehalten werden, dass die Pandemie im polizeilich registrierten Kriminalitätsaufkommen erstaunlicherweise – über das ganze Jahr 2020 betrachtet – keine tiefgreifenden Einschnitte zur Folge hatte. Dies im Gegensatz zu vielen anderen Ländern. Auch scheint die Pandemie in der Polizeiarbeit – von kurzfristigen Anpassungen der Arbeits- und Vorgehensweisen – nicht zu wesentlichen längerfristigem Veränderungen geführt zu haben, wenn man von den Digitalisierungsschüben absieht, die sich kurz- oder langfristig sowieso durchgesetzt hätten.
1 Für eine umfassend konzipierte Darstellung verschiedener Disruptionsereignisse (Naturdesaster, von Menschen gemachte Katastrophen, Unruhen und Kriege), die in radikaler Weise den Alltag stören oder gar unterbrechen, sowie zu Hinweisen zur Rückkehr zur Normalität, vgl. Hervé Borrion / Justin Kurland / Nick Tilley / Peng Chen, «Measuring the resilience of criminogenic ecosystems to global disruption: A case-study of Covid-19 in China», in: PLoS One 15 (2020): doi.org/10.1371/journal.pone.0240077.
2 Für eine erste Beurteilung vgl. insb. Benjamin Brägger / Tanja Zangger, Freiheitsentzug in der Schweiz, Handbuch zu grundlegenden Fragen und aktuellen Herausforderungen, Bern 2020; vgl. Daniel Kettiger: «Justiz in der Coronavirus-Krise: Staats- und verwaltungsrechtliche Aspekte», in: In dubio 3/20, S. 104–114.
3 Vaseekaran Sivarajasingam / Bao Guan / Nathan Page / Sam Moore / James G. Shepherd, «Violence in England & Wales in 2020, An Accident and Emergency Perspective», Mai 2021. Cardiff University, Violence Research Group.
4 Megan L. Evans / Margo Lindauer / Maureen E. Farrell, «A Pandemic within a Pandemic – Intimate Partner Violence during Covid-19», in: New England Journal of Medicine 2021, S. 383.
5 Frank Zobel, «Un marché qui ne connaît pas la crise», in: Panorama suisse des addictions 2021 – Coronavirus, stress et addictions: oser demander de l’aide, Lausanne 2021, Addiction Suisse.
6 Bundesamt für Strassen (Astra), «Unfallstatistik Strassenverkehr 2016–2020», «Auszug aus der Admas-Statistik Schweiz 2015–2020, abgerufen auf www.astra.admin.ch.
7 Die Befragungen verschiedener deutsch- und französischsprachiger Polizeikommandanten wurden von Silvia Staubli und Daniel Fink Anfang 2021 aufgenommen und sind noch im Gange. Erste Resultate werden u.a. in der folgenden Publikation beschrieben, die in Kürze erscheint: Daniel Fink / Silvia Staubli, «Wandel der Aufgaben im Sicherheitsbereich in der Schweiz seit 2000», in: Kriminalistik, 8/2021.
8 Siehe www.hpi-programm.ch oder www.suisse-epolice.ch.