Mit der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) am 29. November 1974 bekräftigte die Schweiz innerhalb der damals 18 Mitgliedstaaten des Europarates ihren Willen, an der «Herbeiführung einer grösseren Einigkeit unter seinen Mitgliedern» mitzuwirken. Sie anerkannte damit, «dass eines der Mittel zur Erreichung dieses Zieles in der Wahrung und in der Entwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten besteht». Dies wird so in Abschnitt 3 der Präambel zur EMRK zum Ausdruck gebracht. In Abschnitt 4 der Präambel heisst es sodann, diese Grundfreiheiten bildeten «die Grundlage der Gerechtigkeit und des Friedens in der Welt» und deren Aufrechterhaltung beruhe «wesentlich auf einem wahrhaft demokratischen politischen Regime einerseits und auf einer gemeinsamen Auffassung und Achtung der Menschenrechte andererseits».
Präambeln geht es oft wie Vorwörtern in Büchern: Sie werden selten gelesen, obschon sie in vielen Fällen für das Verständnis des Werks, welches sie einleiten, unverzichtbar sind. Will man den Sinn der EMRK verstehen, kommt man um die sorgfältige Lektüre ihrer Präambel nicht herum: Die EMRK will letztlich das demokratische System Europas und damit den Frieden sichern, indem sie Menschenrechte und Grundfreiheiten nicht nur allgemein garantiert, sondern anstrebt, diese weiterzuentwickeln. Doch nicht nur die Weiterentwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten soll die EMRK leisten; gleichzeitig soll sich deren Verständnis innerhalb der Vertragsstaaten annähern. Ziel ist, langfristig die Auslegung dieser elementaren Rechte in Bezug auf den gesamten Kreis der Vertragsstaaten so einheitlich wie nur immer möglich zu gestalten.
Die EMRK wird als «living instrument» aufgefasst. Sie soll eine Rechtsgrundlage sein, die dank der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Laufe der Jahre und Jahrzehnte eben nicht – wie es mit Gesetzen häufig geschieht – veraltet, sondern aktuell bleibt.
Jede Bestrebung zur allmählichen Vereinheitlichung wesentlicher Rechtsbereiche hat zur Folge, dass sich in den unterschiedlichen Rechtsgebieten, auf die sich dieser Wille bezieht, das jeweils «lokale» Recht teilweise oder ganz ändern muss. Das kann dazu führen, dass im nationalen Recht lange gepflogene Rechtsauffassungen aufgegeben werden müssen. Dies trifft auch auf die schweizerische Rechtsordnung zu.
Nachfolgend sollen die wesentlichen Auswirkungen der EMRK-Judikatur kurz dargestellt werden. Man wird dabei feststellen, dass die jeweils unmittelbar nach den entsprechenden Urteilen teils erfolgten empörten Kommentare heute kaum mehr auf Zustimmung stossen.
Die Verdachtsstrafe. Das erste Urteil, welches eine Verletzung der EMRK durch die Schweiz festhielt, war der Entscheid Minelli. Es ging um die Frage, ob ein Gericht einem Beschuldigten bei einem nicht verurteilenden Verfahrensausgang Kosten auferlegen darf. In casu kam es zufolge absoluter Verjährung zu einem Freispruch. Die Kostenauflage erfolgte jedoch mit der Begründung, der Beschuldigte wäre bei ordnungsgemässer Weiterführung des Verfahrens wahrscheinlich verurteilt worden. Der EGMR stellte in diesem Zusammenhang fest, dies verletze die Vermutung der Schuldlosigkeit, die in Artikel 6 Absatz 2 EMRK gewährleistet wird.
Das Urteil hatte zur Folge, dass diese Schweizer Praxis aufgegeben werden musste; seither ist eine Kostenauflage bei nicht-verurteilendem Ausgang eines Strafverfahrens nur noch zulässig, wenn der Beschuldigte «rechtswidrig und schuldhaft die Einleitung des Verfahrens bewirkt oder dessen Durchführung erschwert hat».
Ausbau des Bundesgerichts. Das Urteil Zimmermann/Steiner rügte die Verzögerung eines Enteignungsverfahrens am Bundesgericht. Es hielt fest, eine Verletzung des in Art. 6 Abs. 1 EMRK enthaltenen Beschleunigungsgebots für Verfahren um zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen (oder strafrechtliche Anklagen) könne nie mit Überlastung eines Gerichts gerechtfertigt werden.
Das Urteil hatte die Folge, dass ausserordentliche Bundesrichter eingesetzt wurden, um erhebliche Rückstände abzuarbeiten; ausserdem erhielten die Bundesrichter persönliche Mitarbeiter. Zudem wurde die Zahl der ständigen Bundesrichter von damals 30 auf mittlerweile bis zu 45 erhöht.
Eheverbot. Die seit Erlass im Jahre 1912 in Artikel 150 ZGB vorgesehene Möglichkeit, jemandem, der schuldig geschieden worden war, den Abschluss einer Ehe auf ein bis zwei Jahre – bei Ehebruch gar bis zu drei Jahren – zu verbieten, musste nach dem Urteil F. aufgegeben werden. Es zeigte rechtsvergleichend auf, dass die Schweiz als einziger EMRK-Staat damals (noch) eine solche Bestimmung kannte. Eine ähnliche Bestimmung hatten Deutschland 1976 und Österreich 1983 aufgehoben. Deshalb erkannte der EGMR auf Verletzung von Artikel 12 EMRK, welcher das Recht auf Eheschliessung garantiert.
Volle Kognition auch in Verwaltungsstrafverfahren. Grosse Wellen warf das Urteil Belilos gegen die Schweiz: In einem gegen Marlène Belilos geführten Verfahren um eine Polizeibusse wegen angeblicher Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration in Lausanne kam nur dem Lausanner «Polizeirichter» die Kompetenz zu, sowohl Sach- als auch Rechtsfragen zu beurteilen. Dieser stellte sich jedoch nicht als unabhängiger Richter, sondern als Beamter der Verwaltung heraus. Dem übergeordneten Waadtländer Kantonsgericht und dem Kassationshof des Bundesgerichts war es von Gesetzes wegen verboten, Fragen des Tatbestandes zu überprüfen. So konnte die Behauptung von Frau Belilos, gar nicht an der Demo teilgenommen zu haben, nie von einem unabhängigen Gericht überprüft werden.
Im Zusammenhang mit diesem Fall erklärte der EGMR einen Vorbehalt, welchen die Schweiz beim Beitritt zur EMRK angebracht hatte, für ungültig: Mit dem Vorbehalt sollten «Verfahren, die vor einer Verwaltungsbehörde stattfinden und die sich auf Streitigkeiten über Rechte und Pflichten zivilrechtlicher Natur oder auf die Stichhaltigkeit einer Anklage in Strafsachen beziehen», von der Garantie des Artikels 6 Absatz 1 ausgenommen werden. Dieser Vorbehalt sollte vor allem kantonale Verfahren schützen, in denen oft letztinstanzlich der Regierungsrat entschied.
Der Urner Obergerichtspräsident und Ständerat Hans Danioth reichte in der Folge im Ständerat ein Postulat ein, mit dem erreicht werden sollte, dass die Schweiz die EMRK kündigt und unmittelbar anschliessend wieder, diesmal mit gültig formulierten Vorbehalten, beitritt. Der Vorstoss, welcher erkanntes Unrecht auf Kantonsebene weiterhin schützen wollte, scheiterte im Ständerat mit dem Zufallsmehr von 16 gegen 15 Stimmen.
Das Urteil führte zu einem raschen Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit auch in den Kantonen. Seither haben Bürgerinnen und Bürger auch in Verwaltungs- und Verwaltungsstrafsachen einen Anspruch auf volle Überprüfung durch ein unabhängiges Gericht.
Unabhängiger Haftrichter. Für die Anordnung von Untersuchungshaft im Strafverfahren entscheidend war das Urteil Jutta Huber gegen die Schweiz. Der EGMR befand, dass der (zürcherische) Bezirksanwalt am Anfang einer Untersuchung nicht mehr bis zu 14 Tage Untersuchungshaft anordnen dürfe. Dieser war zwar anfänglich als (neutraler) Untersuchungsrichter tätig, wandelte sich jedoch im Laufe des Verfahrens zum Ankläger und damit zur Gegenpartei des Beschuldigten. Der EGMR korrigierte damit seine frühere Auffassung, die noch von der Unterscheidung ausgegangen war, ob tatsächlich dieselbe Person zuerst als Untersuchungsrichter Haft anordnet und später die Anklage vertritt.
Das in Strassburg laufende Verfahren vor der damaligen Menschenrechtskommission – deren abschliessender Bericht vom 10. April 1989 stammt – hatte zur Folge, dass die Verwaltungskommission des Zürcher Obergerichts gemeinsam mit der Zürcher Staatsanwaltschaft bereits am 17. Februar 1989 ein Kreisschreiben erliess und unmittelbar, ohne auf die Anpassung der kantonalen StPO durch den Kantonsrat zu warten, das Institut des unabhängigen Haftrichters in der Person eines Einzelrichters des jeweiligen Bezirksgerichtes errichtete.
Geschlechterdiskriminierung. Mit dem Urteil Schuler-Zgraggen gegen die Schweiz wurde erstmals eine Schlechterstellung von Frauen in der Invalidenversicherung beseitigt: Nachdem Margrit Schuler-Zgraggen während Jahren als Büroangestellte gearbeitet hatte und in dieser Zeit an einer offenen Tuberkulose erkrankt war, musste sie ihre Büroarbeit aufgeben und erhielt eine volle Invalidenrente. Als sie in der Folge während ihrer Ehe einen Sohn gebar, erfolgte eine Rentenrevision mit dem Ergebnis, als Mutter eines Kindes würde sie nicht mehr erwerbstätig sein, und als Hausfrau sei ihr Invaliditätsgrad nicht ausreichend, um Anspruch auf eine Rente zu haben. Deshalb wurden ihr sowohl die Invalidenrente als auch die Invalidenkinderrente entzogen. Der EGMR erkannte in diesem Entscheid eine unzulässige Geschlechterdiskriminierung: Einem Mann wäre ein derartiges Argument niemals entgegengehalten worden. Die zuständige Ausgleichskasse musste nach erfolgter Revision des Urteils durch das Eidgenössische Versicherungsgericht in Luzern die Renten für siebeneinhalb Jahre nachzahlen.
In die gleiche Richtung zielt das neue Urteil Di Trizio gegen die Schweiz. Darin geht es um Personen, die ursprünglich nur teilzeitlich erwerbstätig waren. Bei der Anwendung der sogenannten «gemischten Methode» zur Ermittlung des Invaliditätsgrades einer solchen Person, in deren Ehe nach der Verrentung ein Kind zur Welt gekommen ist, um festzustellen, ob überhaupt eine IV-Rente geschuldet sei, hat sich ergeben, dass dies in 97 Prozent der Fälle bei Frauen und nur in 3 Prozent bei Männern zum Verlust eines Rentenanspruchs führt. Auch hier war die Verletzung des Verbots der diskriminierenden Auslegung von Menschenrechten und Grundfreiheiten der EMRK ausschlaggebend dafür, dass der EGMR auf eine Verletzung der EMRK erkannte.
Die beiden Urteile haben nicht zu rechtfertigende Schlechterstellungen von Frauen gegenüber Männern im System der schweizerischen Invalidenversicherung beseitigt.
Faires Gerichtsverfahren durch rechtliches Gehör. Es brauchte annähernd ein Dutzend EGMR-Urteile, um das Bundesgericht endlich davon zu überzeugen, dass das rechtliche Gehör eine der Grundlagen eines fairen Verfahrens ist. Es ging darum, dass Prozessparteien die unbedingte Möglichkeit eingeräumt werden muss, sich zu jedem einzelnen Dokument, welches in das jeweilige Verfahrensdossier eingelegt wurde, äussern zu können. Dies gilt insbesondere auch in Bezug auf die Äusserungen von Vorinstanzen, die im bundesgerichtlichen Verfahren eingeholt werden, sowie auf die einem bundesgerichtlichen Verfahren vorausgehenden kantonalen Verfahren.
Mittlerweile beachtet das Bundesgericht diese Regel.
Strafsteuern für Erben von Steuerhinterziehern. Ebenfalls mehrmals hatte der EGMR die Schweiz verurteilt, weil Steuergesetze vorsahen, die für Steuerhinterzieher vorgesehenen Strafsteuern deren Erben aufzuerlegen, wenn der Schuldige vor Eintritt der Rechtskraft des Steuerstraferkenntnisses gestorben war.
Diese Bestrafung ohne Nachweis der Schuld derjenigen, welche die Strafe trifft, ist mittlerweile aufgegeben worden.
Gesamteindruck. Insgesamt ergibt sich aus dieser nur einen Teil der die Schweiz betreffenden EMRK-Judikatur, dass «Strassburg» die Rechte der in der Schweiz lebenden Personen im Verlaufe der letzten dreissig Jahre ganz wesentlich erweitert hat.
Dies hat innerschweizerisch die Rechtsstaatlichkeit gestärkt, was verständlicherweise von Exponenten von Verwaltungs- und Gerichtsinstanzen nicht immer geschätzt wird. Doch liegt dies auf der Linie der EMRK: Sie will die Herrschaft der Willkür Mächtiger, wo es diese noch gibt, durch die Herrschaft des Rechts ersetzen und auf diese Weise die Freiheit des Individuums stärken.
Man wird künftig das Augenmerk auch darauf richten müssen, ob durch die mit der eidgenössischen ZPO eingeführten Kostenvorschusspflicht der Zugang zu den Gerichten überhaupt offen bleibt; die oft bereits exorbitant zu nennenden Vorschussverfügungen der Gerichte bergen die Gefahr, die Garantie eines Anspruchs auf gerichtliche Überprüfung von zivilrechtlichen Ansprüchen und Verpflichtungen auszuhöhlen – was zu einer Verurteilung wegen Verletzung von Artikel 6 Absatz 1 EMRK führen könnte.
Strassburg: Unzulässigkeit muss neu begründet werden
Die Einzelrichter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte müssen neu ihre Unzulässigkeitsentscheidungen begründen. Diese Pflicht soll noch in der ersten Jahreshälfte eingeführt werden.
Letztes Jahr wurden beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) insgesamt 43 135 Beschwerden für unzulässig erklärt und im Register gestrichen. Darunter waren 321 Beschwerden gegen die Schweiz. Alle Entscheide, die ein Einzelrichter gestützt auf Artikel 27 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) fällt, werden dem Beschwerdeführer ohne Begründung mitgeteilt. Er erhält einzig einen Brief mit einem knappen Verweis auf die nicht erfüllten Zulässigkeitsvoraussetzungen von Artikel 35 EMRK. Unzulässigkeitsentscheidungen der Kammern und in den allermeisten Fällen auch die der Ausschüsse mit drei Richtern werden begründet und sind in der Datenbank HUDOC abrufbar.
Die fehlende Begründung bei Unzulässigkeitsentscheiden wird seit Jahren von den Mitgliedstaaten und vor allem auch von den Beschwerdeführern kritisiert. Für Frank Schürmann, Vertreter der Schweiz am EGMR, ist diese Kritik berechtigt: «Es gibt, abgesehen von der Notwendigkeit, dass der Gerichtshof möglichst schnell möglichst viele Fälle entscheiden sollte, kein sachliches Argument, das diese Praxis rechtfertigen könnte.» Stefan Trechsel, ehemaliger Präsident der Europäischen Kommission für Menschenrechte, erinnert sich: «Während meiner Zeit bei der Menschenrechtskommission habe ich immer darauf gedrängt, dass diese Unzulässigkeitsentscheide wenigstens ein Minimum an Begründung enthielten.» Angesichts der Fülle der Fälle billige er diese Praxis aber als Notlösung.
Ministerrat übt Druck aus
Bereits im Jahr 2012 beklagten die Mitgliedstaaten in der «Brighton Declaration» – in der es um die Zukunft des EGMR ging – diese Praxis heftig. Sie verlangten eine Änderung mit der Begründung, die Praxis schwäche die Legitimation des Gerichtshofs. Auch aus der Schweiz wurde Kritik laut: Martin Dumermuth, Direktor des Bundesamts für Justiz, hatte sich an einer Ministerkonferenz vom März 2015 in Brüssel für «angemessen begründete» Unzulässigkeitsentscheide der Einzelrichter ausgesprochen. Die konkreteste Aufforderung zu einer Praxisänderung findet sich in der verabschiedeten Erklärung der Ministerkonferenz. Sie verlangt, der Gerichtshof müsse ab 2016 eine «kurze» Begründung bei Unzulässigkeitsentscheidungen von Einzelrichtern abgeben.
Das Ministerkomitee übt zwar politischen Druck auf den Gerichtshof aus, will ihn aber nicht mit mehr Ressourcen ausstatten. Trotzdem hat sich der EGMR entschieden, die Praxisänderung bei Unzulässigkeitsentscheidungen anzupacken: Bei der Eröffnung des Gerichtsjahrs Ende Januar 2016 heisst es in der Rede von EGMR-Präsident Guido Raimondi, dass die Praxisänderung «in der ersten Hälfte des Jahres 2016» umgesetzt werde.
Grosser zeitlicher Aufwand
Laut Mark Villiger, ehemaliger Richter am EGMR, verzichtete der Gerichtshof über mehrere Jahre aus Effizienzgründen auf eine begründete Unzulässigkeitsentscheidung. Hintergrund sei immer die Überlastung des Gerichtshofs gewesen.
Laut Völkerrechtler Walter Kälin hatte der Gerichtshof 2011 eine Pendenzenliste von mehr als 160 000 Fällen. «Zu Spitzenzeiten waren es über 100 000 anhängige Fälle allein im Einzelrichterverfahren», sagt eine EGMR-Sprecherin. Infolge der Reform des Verfahrens und der Bemühungen um den Abbau der anhängigen Fälle seien Mitte März nur noch etwa 4000 solche Fälle hängig gewesen, so die Sprecherin zu plädoyer.
Wie ausführlich die Begründungen bei Unzulässigkeitsentscheidungen ausfallen, bleibt abzuwarten. «Ich gehe davon aus, dass das auch in Zukunft standardisierte Begründungen sein werden, nicht vergleichbar mit Unzulässigkeitsentscheidungen der Dreierausschüsse, der Kammern oder der Grossen Kammer», sagt Schürmann. Aber immerhin werde man wohl erfahren, aus welchem der verschiedenen Gründe die Beschwerde für unzulässig erklärt worden ist. «Das wäre das Minimum, das man erwarten kann.»
