1. Einleitung
Anlass für den vorliegenden Beitrag ist die Vernehmlassungsvorlage zur Änderung des Ausländergesetzes (AuG) vom Februar 2015, die unter anderem die Schaffung eines neuen Widerrufsgrunds der Niederlassungsbewilligung bei integrationsunwilliger Gesinnung vorschlägt. Dieser Vorschlag geht auf eine parlamentarische Initiative vom 19. März 2008 zurück. Gemäss Initiant soll der neue Widerrufsgrund ermöglichen, Niedergelassene, die für eine Ausweisung nicht genügend straffällig sind und sich in der Schweiz partout nicht integrieren wollen, zum Jahresaufenthalter zurückzustufen.
Das gleiche Anliegen verfolgt eine am 1. März 2016 vom Kantonsrat St. Gallen gutgeheissene Standesinitiative.
Ein solcher Widerrufsgrund wirft in einem freiheitlichen Rechtsstaat grundsätzliche Fragen auf. Vorliegend werden deshalb die heute geltenden Anforderungen an die Integration als Voraussetzung der Erteilung einer Niederlassungsbewilligung erörtert. Die Einleitung umreisst kurz den mit der Niederlassung verbundenen Rechtsstatus, die allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung sowie deren Verlust durch Widerruf. Anschliessend werden die positiven Integrationsindikatoren und die in den geltenden Widerrufsgründen der Niederlassungsbewilligung verbrieften Negativindikatoren eingehend behandelt, um sodann den Umfang und die Grenzen der Integrationspflicht aufzuzeigen.
2. Rechtslage
Die Niederlassungsbewilligung stellt den besten ausländerrechtlichen Status dar. Sie verleiht einer Person eine weitgehend mit Schweizer Staatsangehörigen vergleichbare Rechtsstellung.
Während die Aufenthaltsbewilligung (Art. 33 AuG) bloss eine provisorische Aufnahme zu einem bestimmten Zweck gewährt, stets befristet und immer nur für ein Jahr erteilt wird, ermächtigt die Niederlassungsbewilligung (Art. 34 AuG) die ausländische Person zum unbeschränkten Verbleib in der Schweiz. Sie gibt Anspruch auf freie Wahl des Wohnorts innerhalb des Kantons, der die Bewilligung erteilte (Art. 36 AuG) und Anspruch auf Kantonswechsel, sofern kein Widerrufsgrund nach Art. 63 AuG vorliegt. Niedergelassene Ausländer können sich auf die Wirtschaftsfreiheit der Bundesverfassung (Art. 27 BV) berufen und in der ganzen Schweiz eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 38 Abs. 4 AuG). Bezüglich Inländervorrangs sind sie Schweizern gleichgestellt (vgl. Art. 21 Abs. 2 lit. a und b AuG).
Ausländer können grundsätzlich erst nach zehnjährigem Aufenthalt mit einer Kurz- oder Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz eine Niederlassungsbewilligung beantragen. Anspruch auf Erteilung besteht nicht (Art. 34 Abs. 2 AuG). Gestützt auf Art. 34 Abs. 4 AuG in Verbindung mit Art. 62 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) kann die Niederlassungsbewilligung bei erfolgreicher Integration bereits nach einem ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren mit einer Aufenthaltsbewilligung beantragt und ermessensweise erteilt werden. Unter anderem haben aber Ehegatten von Schweizer Bürgern oder niedergelassenen Personen nach Art. 42 Abs. 3 AuG bzw. Art. 43 Abs. 2 AuG bereits nach einem ordnungsgemässen Aufenthalt von fünf Jahren Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung.
Das Freizügigkeitsabkommen mit der EU regelt die Niederlassungsbewilligung nicht. Sie richtet sich auch bei EU-/Efta-Staatsangehörigen nach Art. 34 AuG und Art. 62 VZAE. Die zeitlichen Voraussetzungen sind aber herabgesetzt. So erhalten die EU-15-/Efta-Staatsangehörigen grundsätzlich eine Niederlassungsbewilligung bereits nach fünf Jahren Aufenthalt in der Schweiz.
Da Niederlassungsbewilligungen unbefristet erteilt werden, besteht in jedem Fall ein Anspruch auf das Fortbestehen der Bewilligung; ihr Widerruf ist nur unter qualifizierten Voraussetzungen möglich und untersteht der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Gemäss Art. 63 AuG kann die Niederlassungsbewilligung widerrufen werden, wenn der Ausländer im Bewilligungsverfahren falsche Angaben gemacht oder wesentliche Tatsachen verschwiegen hat (lit. a); wenn er zu einer langfristigen Freiheitsstrafe verurteilt wurde oder gegen ihn eine strafrechtliche Massnahme angeordnet wurde (lit. a); wenn er in schwerwiegender Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen oder diese gefährdet hat oder die innere oder die äussere Sicherheit gefährdet (lit. b); wenn der Ausländer oder eine Person, für die er zu sorgen hat, dauerhaft und erheblich auf Sozialhilfe angewiesen ist (lit. c).
Für den Widerruf einer Niederlassungsbewilligung muss mindestens einer dieser normierten Widerrufsgründe erfüllt sein. Ein vorliegender Grund führt jedoch nicht zwingend und automatisch zu einem Widerruf, der Entscheid darüber hat den besonderen Umständen des Einzelfalls angemessen Rechnung zu tragen. Je länger ein Ausländer in der Schweiz ist, desto strengere Anforderungen sind an einen Widerruf zu stellen. Doch selbst bei einem Ausländer, der bereits hier geboren ist und sein ganzes Leben in der Schweiz verbracht hat (Ausländer der «zweiten Generation»), ist ein Widerruf möglich. Ist eine Massnahme begründet, aber den Umständen nicht angemessen, kann die Person unter Androhung dieser Massnahme auch nur verwarnt werden (Art. 96 Abs. 2 AuG).
Unter dem heute geltenden System ist eine Rückstufung von der Niederlassungs- auf die Aufenthaltsbewilligung nicht möglich, da dieselben Widerrufsgründe auch für die Aufenthaltsbewilligung gelten. Möglich ist nur eine Wegweisung aus der Schweiz oder die Belassung der Niederlassung aus Verhältnismässigkeitsgründen.
Die Neuregelung beabsichtigt nur eine Rückstufung, aber keine Wegweisung aus der Schweiz. Damit stünde sie mitsamt ihrer Integrationspflicht nicht prima facie im Widerspruch zu völker- oder landesrechtlichen Aufenthalts- und Bewilligungsansprüchen.
3. Voraussetzung der Integration
3.1 Verfahrensrechtliche Vorgaben
Sind die Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 2 lit. a und b AuG erfüllt, ist im Rahmen des Ermessens zu entscheiden, ob die Niederlassungsbewilligung zu erteilen ist. Dabei sind die öffentlichen Interessen, die persönlichen Verhältnisse, der Grad der Integration sowie das bisherige Verhalten des Ausländers zu berücksichtigen (Art. 96 AuG).
Art. 60 VZAE schreibt (allerdings nur) auf Verordnungsstufe fest, dass vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung das bisherige Verhalten der ausländischen Person sowie der Grad der Integration eingehend zu prüfen sind. Individuelle Integrationsanstrengungen werden derart durch die Verbesserung der Rechtsstellung belohnt. Auch bei einem Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung ist gestützt auf Art. 96 AuG und Art. 60 VZAE der Integrationsgrad zu prüfen. Dieselbe Rechtslage bestand bereits unter dem Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG), indem in Art. 11 Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz (ANAV) geregelt war, dass vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung «das bisherige Verhalten des Ausländers nochmals eingehend zu prüfen» sei.
Nach geltendem Recht ist die Erteilung der Niederlassungsbewilligung in der Regel ausgeschlossen, wenn ein Widerrufstatbestand nach Art. 63 AuG erfüllt ist.13 Art. 51 AuG hält dies für Familienangehörige, die eine Niederlassungsbewilligung nach fünf Jahren beantragen können, explizit fest. Zu beachten ist das Verhältnismässigkeitsprinzip, lange zurückliegende Verfehlungen z.B. dürfen eine Erteilung nicht für immer ausschliessen.
Gemäss Art. 90 lit. a AuG sind Ausländer verpflichtet, zutreffende und vollständige Angaben über die für die Regelung des Aufenthalts wesentlichen Tatsachen zu machen. Entsprechend kann die Niederlassungsbewilligung nach Art. 63 Abs. 1 lit. a AuG in Verbindung mit Art. 62 lit. a AuG widerrufen werden, wenn der Betroffene absichtlich falsche Angaben gemacht oder wesentliche Tatsachen verschwiegen hat. Dieser Widerrufsgrund ist u.a. dann erfüllt, wenn jemand den Behörden ein intaktes Eheleben mit einem Schweizer Bürger vorspielt, obwohl die Ehe nicht (mehr) gelebt wird. Führt die Behörde aber gar keine Prüfung durch oder erteilt sie die Niederlassungsbewilligung trotz hinreichender Kenntnis des fragwürdigen Verhaltens, kann sie die Bewilligung nicht widerrufen, es sei denn, der Ausländer hat auch die Erteilung der vorangehenden Bewilligung durch falsche Angaben oder wissentliches Verschweigen wesentlicher Tatsachen erschlichen.
Mit der geplanten Neuregelung wäre somit bei entsprechenden Anhaltspunkten für Integrationsresistenz vor jeder Erteilung der Niederlassungsbewilligung eine Gesinnungsprüfung durchzuführen. Unterbliebe eine solche Prüfung durch die Behörde und würde sich im Nachhinein herausstellen, dass der Gesuchsteller bereits vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung unintegriert bzw. integrationsunwillig war und die Behörde das hätte wissen sollen, könnte die bereits erteilte Niederlassungsbewilligung nicht mehr aus diesem Grund widerrufen werden.
Es steht damit fest, dass das bisherige Verhalten des Gesuchstellers und der Grad der Integration vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung zu prüfen sind. Auch die Voraussetzung der fehlenden Widerrufsgründe impliziert den Integrationsgedanken; wenn Widerrufsgründe vorliegen, kann in der Regel nicht von einer erfolgreichen Integration gesprochen werden.
3.2 Begriff und Kriterien
Unter Integration im migrationspolitischen Kontext wird gemeinhin die Eingliederung von Ausländern in die schweizerische Gesellschaft verstanden.
In Verfassung und Gesetzen findet sich keine Definition des Integrationsbegriffs. In Art. 4 Abs. 1 AuG wird jedoch das Ziel der Integrationspolitik formuliert: das Zusammenleben der einheimischen und ausländischen Bevölkerung auf der Grundlage der Werte der Bundesverfassung und gegenseitiger Achtung und Toleranz. Die Integration soll längerfristig anwesenden Ausländern ermöglichen, am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben teilzuhaben (Art. 4 Abs. 2 AuG). Dafür sind sowohl der Wille der Ausländer als auch die hierfür notwendige Offenheit der schweizerischen Bevölkerung vorausgesetzt (Art. 4 Abs. 3 AuG). Ausländer sollen sich mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen und sich Sprachkenntnisse aneignen (Art. 4 Abs. 4 AuG). Eine Präzisierung der individuellen Ebene der Integration erfolgt derzeit nur auf Verordnungsstufe. Gemäss Art. 4 der Verordnung über die Integration der Ausländer (VintA) zeigt sich der Beitrag der Ausländer zu ihrer Integration namentlich in der Respektierung der rechtsstaatlichen Ordnung und der Werte der Bundesverfassung (lit. a); im Erlernen der am Wohnort gesprochenen Landessprache (lit. b); in der Auseinandersetzung mit den Lebensbedingungen in der Schweiz (lit. c); im Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung (lit. d).
Praktisch dieselben Kriterien für die Bemessung der Integration werden in Art. 62 VZAE genannt, wo es um die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung geht. Eine ähnliche Aufzählung findet sich auch im neuen Bürgerrechtsgesetz. Die Integrationsanforderungen sind dabei in Relation zum Aufenthaltsstatus zu setzen. Je verfestigter der Status, desto bessere Kenntnisse können und dürfen erwartet werden. Integration bedeutet demnach: Gesetzestreue, Erwerbstätigkeit, Sprachkenntnisse und Kontakt mit Einheimischen.
Als negative Indikatoren gelten Straffälligkeit, Schulden, Sozialhilfe sowie der Verstoss gegen grundlegende gesellschaftliche Werte. Die Negativindikatoren finden ihren Ausdruck in den Widerrufsgründen der Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligung. Mangelnde Sprachkenntnisse sowie schlechte soziale Verankerung bilden nach heutigem System für sich allein keinen Widerrufsgrund.
Die Indikatoren können sich überschneiden. Alle Integrationsindikatoren spielen eine wichtige Rolle bei der Interessenabwägung und Verhältnismässigkeitsprüfung der Wegweisung, wenn ein Widerrufsgrund gesetzt wurde. Bei der Beurteilung der Integration ist immer eine Gesamtbetrachtung im Einzelfall vorzunehmen. Massgeblich sind dabei die Verhältnisse im Entscheidzeitpunkt, sodass weit zurückliegende Verfehlungen oder Integrationsdefizite relativiert werden können. Die zuständigen Behörden verfügen dabei über einen grossen Ermessensspielraum.
3.3 Indikatoren
3.3.1 Gesetzestreue, Straffälligkeit
Von den Ausländern wird erwartet, dass sie die rechtsstaatliche Ordnung respektieren. Gemäss dem Territorialitätsprinzip ist auf Schweizer Staatsgebiet grundsätzlich das hiesige Recht anwendbar. Demzufolge bringen die Ausländer ihre Rechtsordnung nicht mit, sondern Personen mit Aufenthalt in der Schweiz müssen sich an Schweizer Recht halten. Gemeint sind die objektive Rechtsordnung sowie die Gesamtheit der ungeschriebenen Ordnungsvorstellungen, deren Befolgung nach der herrschenden sozialen und ethischen Anschauung als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens anzusehen ist. Hier kommt es zu Überschneidungen mit der gesellschaftlichen Integration (siehe Ziff. 3.3.5).
Eine Verletzung der objektiven Rechtsordnung liegt bei Straffälligkeit vor. Die ungeschriebenen Ordnungsvorstellungen umfassen namentlich die Beachtung behördlicher Verfügungen sowie die Einhaltung öffentlich-rechtlicher oder privater Verpflichtungen (z. B. sollen keine Betreibungen oder Steuerschulden vorliegen, Alimente fristgerecht bezahlt werden).
Die heutigen Widerrufsgründe sanktionieren vorab straffällige Ausländer, die zu einer längeren Freiheitsstrafe verurteilt worden sind oder gegen die eine strafrechtliche Massnahme im Sinn von Art. 64 oder Art. 61 StGB angeordnet wurde (Art. 63 Abs. 1 lit. a AuG in Verbindung mit Art. 62 lit. b AuG). Eine «längerfristige Freiheitsstrafe» im Sinn von Art. 62 lit. b AuG liegt nach der Praxis vor, wenn sie länger als ein Jahr dauert. Dabei ist unerheblich, ob die Strafe bedingt, teilbedingt oder unbedingt zu vollziehen ist. Solchen Delinquenten darf die Niederlassungsbewilligung nicht erteilt werden bzw. kann sie widerrufen werden, falls dies auch verhältnismässig ist.
Einem Ausländer, der nicht zu einer überjährigen Freiheitsstrafe bzw. einer strafrechtlichen Massnahme verurteilt wurde, der aber in schwerwiegender oder wiederholter Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen hat, kann eine Niederlassungsbewilligung verweigert bzw. die bereits erteilte widerrufen werden (Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG). Das ist in erster Linie dann der Fall, wenn die ausländische Person durch ihre Handlungen besonders hochwertige Rechtsgüter, namentlich die körperliche, psychische und sexuelle Integrität eines Menschen verletzt oder gefährdet hat.
Gemäss Bundesgericht können auch weniger gravierende Pflichtverletzungen als «schwerwiegend» im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG bezeichnet werden: So ist ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung möglich, wenn sich eine ausländische Person von strafrechtlichen Massnahmen bzw. ausländerrechtlichen Verwarnungen nicht beeindrucken lässt und damit zeigt, dass sie auch zukünftig weder gewillt noch fähig ist, sich an die Rechtsordnung zu halten.
Somit kann auch eine Summierung von Verstössen, die für sich genommen für einen Widerruf nicht ausreichen würden, einen Bewilligungsentzug rechtfertigen, wobei nicht die Schwere der verhängten Strafen, sondern die Vielzahl der Delikte entscheidend ist. Auch das Nichterfüllen von öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verpflichtungen (z. B. Schuldenwirtschaft) kann einen schwerwiegenden Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen, wenn er mutwillig erfolgt ist. Eine Verschuldung muss selbstverschuldet und qualifiziert vorwerfbar sein. Entscheidend ist, ob der Schuldenzuwachs mutwillig erscheint und keinerlei Bemühungen ersichtlich sind, Schulden abzubauen.
Ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung ist somit nach geltender Ordnung trotz geringfügiger Straffälligkeit ausgeschlossen, wenn kein schwerwiegender Verstoss oder keine wiederholten, untergeordneten Verstösse, welche in ihrer Summe einen schwerwiegenden Verstoss darstellen, gegen die Rechtsordnung vorliegen. Hier besteht eine gewollte (ohnehin nur sehr kleine) Lücke des Gesetzgebers, da die erteilte Niederlassungsbewilligung nur unter qualifizierten Voraussetzungen widerrufen werden soll. Gleichwohl kann die erstmalige Erteilung der Bewilligung verweigert werden, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller straffällig wurde. Zu bedenken ist, dass geringfügige Vorstrafen und Ordnungsverstösse eine Integration nicht ausschliessen.38 Die Straffälligkeit bildet nur ein Kriterium bei der Beurteilung des bisherigen Verhaltens und des Integrationsgrads der gesuchstellenden Person.
Die Widerrufsgründe von Art. 63 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 62 lit. b AuG und Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG sollen mit der Umsetzung des Ausschaffungsartikels (Art. 121 Abs. 3 – 6 BV) formell nicht geändert oder aufgehoben werden. Ab Inkrafttreten der neuen Art. 66a ff. des Strafgesetzbuchs am 1. Oktober 2016 werden jedoch nicht mehr die Ausländerbehörden und anschliessend die Verwaltungsgerichte über die Wegweisung von ausländischen Delinquenten entscheiden. Es ist vielmehr vorgesehen, dass neu der Strafrichter bei der strafrechtlichen Verurteilung auch abschliessend über eine Landesverweisung und damit über den Bewilligungswiderruf entscheidet. Mit der vom Strafgericht verhängten Landesverweisung wird damit in Zukunft gleichzeitig auch über den Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen Straffälligkeit entschieden werden.
Die bisherige Regelung und die dazu entwickelte Praxis wird wohl grossmehrheitlich obsolet werden. Mit der Umsetzung des Ausschaffungsartikels ist nicht mehr ausschlaggebend, ob die ausländische Person zu einer längeren Freiheitsstrafe verurteilt wurde oder ein schwerwiegender Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliegt. In Zukunft ist für den Widerruf der Niederlassungsbewilligung vor allem die Art des Delikts massgeblich, weniger die erwirkte Strafhöhe.
An den Voraussetzungen zur erstmaligen Erteilung einer Niederlassungsbewilligung wird die Inkraftsetzung der Umsetzungsgesetzgebung zu Art. 121 Abs. 3 – 6 BV nichts ändern. Bereits heute kann der Stufenanstieg von der Aufenthaltsbewilligung zur Niederlassungsbewilligung verweigert werden, wenn die ausländische Person straffällig wurde.
3.3.2 Öffentliche Sicherheit, Respekt vor Verfassung
Sodann bildet auch die Respektierung der Werte der Bundesverfassung Bestandteil der Integration. Die Widerrufsgründe tragen diesem Kriterium Rechnung, indem die Niederlassung nicht nur bei Verstoss gegen die öffentliche Ordnung und Sicherheit verweigert bzw. widerrufen werden kann, sondern schon bei blosser Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG). Dazu gehört auch die Gefährdung des Vorrangs staatlicher Gewalt im politischen und militärischen Bereich.
Fehlender Respekt gegenüber den Werten zeigt sich zuweilen in Extremismus. Unter politischem Extremismus werden politische Richtungen verstanden, welche die Werte der freiheitlichen Demokratie und des Rechtsstaats ablehnen; religiöser Extremismus richtet sich gegen die staatlich garantierte Religions- und Kultusfreiheit. Ausländern, von denen terroristische Bedrohungen oder gewalttätiger Extremismus ausgeht, sind von der Erteilung einer Niederlassungsbewilligung ausgeschlossen und eine bereits erteilte Bewilligung kann widerrufen werden. Art. 80 Abs. 1 lit. c VZAE nennt ausdrücklich Personen, die Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen den Frieden bzw. die Menschlichkeit oder terroristische Taten öffentlich billigen oder dafür werben bzw. zu Hass aufstacheln. Unter diesen Widerrufstatbestand fallen auch das Betreiben des verbotenen Nachrichtendienstes, organisierte Kriminalität oder Handlungen, welche die Beziehung der Schweiz zu anderen Staaten ernsthaft gefährden oder auf gewaltsame Änderung der staatlichen Ordnung abzielen.
3.3.3 Erwerbstätigkeit, Sozialhilfe
Von Ausländern wird gemäss Art. 4 lit. d VintA verlangt, dass sie einer geregelten Arbeit nachgehen und/oder sich bilden. Bei der Beurteilung dieses Integrationskriteriums ist grundsätzlich die effektive Teilnahme am Wirtschaftsleben bzw. der tatsächliche Erwerb von Bildung zu berücksichtigen. Indikatoren sind beispielsweise ein ungekündigtes Arbeitsverhältnis, der Nachweis der wirtschaftlichen Unabhängigkeit (z. B. selbständige Erwerbstätigkeit), der Nachweis aktueller Bildungstätigkeit (Lehrlingsvertrag, Diplom) und eine nachgewiesene Teilnahme an Kursen oder Weiterbildungsveranstaltungen.
Eine erfolgreiche berufliche Karriere darf aber nicht verlangt werden. Entscheidend ist die finanzielle Unabhängigkeit, was der verfassungsrechtlichen Vorgabe der individuellen und gesellschaftlichen Verantwortung (Art. 6 BV) entspricht. Die betroffene Person sollte für ihre Bedürfnisse selber aufkommen, nicht von der Sozialhilfe abhängig sein und sich nicht mutwillig verschulden. Im liberalen Rechtsstaat muss die Befähigung zur autonomen Lebensführung oberstes Ziel sein. Unverschuldete Verhinderung an der Arbeits- oder Bildungsaufnahme ist zu berücksichtigen.
Bei Personen, die Hausarbeit und Kinderbetreuung übernehmen, muss dieser Forderung untergeordnete Bedeutung zukommen, solange sich die Familie finanzieren kann.
Die erstmalige Erteilung einer Niederlassungsbewilligung ist bei aktuellem oder erst vor kurzer Zeit erfolgtem (nicht bloss geringfügigem) Sozialhilfebezug in der Regel ausgeschlossen. Der Situation von Working Poors muss indes Rechnung getragen werden, sodass bloss ergänzender Bezug von Sozialhilfe bei gleichzeitig hohem Arbeitspensum nicht zu einer Verweigerung der Niederlassungsbewilligung führen soll.
3.3.4 Sprachkenntnisse
Der Erwerb individueller Sprachkompetenz wird gemeinhin als Gradmesser für die Bereitschaft zur sozio-kulturellen Integration verstanden. Mangelhafte Sprachkenntnisse bilden heute keinen Widerrufsgrund der Niederlassungsbewilligung. Für die erstmalige Erteilung kann aber die sprachliche Integration mitberücksichtigt werden. Sprachkenntnisse sind jedoch nur ein Aspekt der Integration und dürfen gegenüber anderen Kriterien nicht überbewertet werden. Sprachliche Integration muss immer am sozio-ökonomischen Umfeld gemessen werden. Sprachkenntnisse ergeben sich nicht nur aus Sprachdiplomen, sondern auch aus anderen Umständen, insbesondere aus der beruflichen Tätigkeit.
Rechnung zu tragen ist unverschuldeten Erschwernissen des Spracherwerbs, wie Behinderungen und Bildungsferne. Hohe Arbeitspensen, Schichtarbeit oder Erziehungspflichten können Kursbesuche schwierig machen. Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung soll deshalb nicht von einem bestimmten Sprachniveau abhängig gemacht werden. Die individuellen Verhältnisse sollen bei der Beurteilung beachtet werden.
3.3.5 Soziale Integration, Unwilligkeit zur Integration
Das Kriterium der Auseinandersetzung mit den Lebensbedingungen in der Schweiz spricht die soziale Integration der Ausländerin bzw. des Ausländers an. Sie bedeutet, dass sich die Person mit der hiesigen Kultur vertraut macht, indem sie mit Einheimischen in Kontakt tritt. Auch die mangelhafte soziale Integration ist nicht unter den heutigen Widerrufsgründen aufgeführt, kann jedoch bei der erstmaligen Erteilung berücksichtigt werden. Lebt jemand seit der Kindheit in der Schweiz und/oder hat einen Teil der obligatorischen Schulzeit hier verbracht, besteht die Vermutung, dass diese Person in der Schweiz sozial integriert ist.
Aus dem Integrationsprinzip lässt sich keine Assimilation fordern, das heisst keine totale Aufgabe von eigenen Traditionen und Werten und keine umfassende Anpassung an hiesige Gebräuche und Lebensweisen verlangen.52 Integration mit dem Ziel der friedlichen Koexistenz unterschiedlicher Lebensauffassungen setzt gegenseitige Anerkennung und Respektierung der Andersartigkeit voraus.
Die Forderung nach sozialer Integration findet ihre Grenze an der Freiheit zur eigenen Lebensgestaltung, die selber ein zentraler Wert unserer Gesellschaft ist. Die persönliche Freiheit und die Religionsfreiheit sind als Grundrechte in unserer Verfassung verankert. Die persönliche Freiheit umfasst auch die freie Wahl der sozialen Beziehungen. Integration hat deshalb nicht überall, sondern nur dort zu erfolgen, wo sie für das Zusammenleben und das Funktionieren einer offenen und freiheitlichen Gesellschaft zentral ist, namentlich in der Schule und am Arbeitsplatz. Das Gewaltmonopol des Staates ist elementar für eine offene Gesellschaft. Ebenso sind die Gleichstellung von Mann und Frau und unser Verständnis von Religion als Privatsache unverzichtbare Voraussetzungen unserer Gemeinschaft.
Das bedeutet, dass fremde Traditionen und Werte, die gegen die hiesige Rechtsordnung verstossen und eine liberale Gesellschaft einschränken, nicht tolerierbar sind. Die Praxis hat es beispielsweise wiederholt abgelehnt, eine vermeintlich kulturell motivierte Schlechterstellung der Frau hinzunehmen. An solchen Verhaltensweisen festzuhalten und deren Toleranz zu fordern, kann als mangelhafte Integration gedeutet werden. Gemäss dem Bundesgericht können die gewollte und bewusste Distanz zur Schweizer Wohnbevölkerung und die Tatsache, dass sich jemand vorwiegend in der eigenen Kultur- und Religionsgemeinschaft bewegt, als massgebliche Indizien für Integrationsdefizite gewertet werden.
Religiosität oder religiös bedingte Kleidung können jedoch für sich allein keinen Mangel an Respekt vor den hiesigen Verhaltensregeln indizieren, solange damit keine negativen Auswirkungen auf die hiesigen Verhältnisse (Gesetzesverstösse, Sozialhilfe, Gefährdung der öffentlichen Sicherheit) verbunden sind. Ebenso wenig ist sozial nur dann integriert, wer in einem (schweizerischen) Verein aktiv ist. Auch wer zurückgezogen lebt, kann sozial integriert sein. Das Bundesgericht hat explizit festgehalten, dass aus dem Fehlen eines grösseren Bekannten- oder Freundeskreises allein nicht auf mangelnde Integration geschlossen werden dürfe. Freiräume müssen respektiert werden, solange sie nicht die Einschränkung der Freiheit eines anderen bewirken oder das Funktionieren unserer Gesellschaft in zentralen Bereichen beschränkt.
4. Fazit
Aufgrund der beschriebenen materiellen und formellen Bedingungen sollte gar nicht vorkommen, dass eine nicht integrierte Person eine Niederlassungsbewilligung erhält. Das mit den Initiativen angesprochene Problem ist somit höchstens ein Vollzugsproblem. Bereits unter der geltenden Ordnung kann die erstmalige Erteilung der Niederlassungsbewilligung verweigert werden, wenn der Gesuchsteller zwar nicht straffällig wurde, gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen oder diese gefährdet hat und keine Sozialhilfe bezieht, aber selbstverschuldet keine Sprachkenntnisse hat oder übermässig schlecht in die hiesige Gesellschaft integriert erscheint.
Solchen Personen kann der Stufenanstieg von der Aufenthaltsbewilligung zur Niederlassungsbewilligung vorerst versagt werden. Dabei ist zu beachten, dass es schwierig ist, die Lebenseinstellung einer Person einzuschätzen. Der Behörde steht bei der Beurteilung abweichender Wertvorstellungen ein grosser Ermessenspielraum offen, was eine rechtsungleiche oder willkürliche Praxis in einem sensiblen, politisch aufgeladenen Grundrechtsbereich begünstigt. Es könnten Diskriminierungen aufgrund der Herkunft, Nation oder Ethnie geschaffen werden, indem kulturelle Unterschiede als Ausgangspunkt für ungleiche Anforderungen an die Integration dienen. Die Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung einzig aufgrund abweichender Wertvorstellungen darf deswegen nur dann in Frage kommen, wenn das individuelle Verhalten mit den hiesigen gesellschaftlichen Werten und Geboten in einem klaren Widerspruch steht und konkrete Anhaltspunkte für Integrationsresistenz vorliegen. Auch die Verweigerung der Niederlassungsbewilligung muss verhältnismässig sein.
Der Weiterbestand einer einmal erteilten Niederlassungsbewilligung soll hingegen nicht nur vom Grad der gesellschaftlichen und sprachlichen Integration abhängen. Ein Widerruf der unbefristet erteilten Niederlassungsbewilligung soll weiterhin nur unter den bereits heute gesetzlich vorgesehenen qualifizierten Voraussetzungen zulässig sein. Eine integrationsunwillige Gesinnung allein kann in einem liberalen Rechtsstaat kein ausreichender Entzugsgrund der erteilten Niederlassungsbewilligung sein, solange sich der verpönte «Unwille» nicht in einem gesetzwidrigen oder gefährdenden Verhalten manifestiert hat.
Wenn eine ausländische Person für sich selber sorgen kann und nicht gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstösst bzw. diese gefährdet, besteht kein Grund, sie aufgrund ihrer Lebensweise zu sanktionieren.67 Integrationsunwillige Gesinnung soll deshalb auch weiterhin keinen Widerrufsgrund der Niederlassungsbewilligung bilden.
