Illegalen Handel mit Kulturgütern unterbinden

plädoyer 3/14 vom

von

Die Schweiz hat griffige Massnahmen gegen den illegalen Handel mit Kulturgütern getroffen. Dabei wurde auch der heikle Bereich der ­Zollfreilager geregelt. Bei der Kontrolle hapert es allerdings noch.

Zurzeit halten archäologische Ausgrabungsstücke aus der Krim Museen und Staaten gleichermassen in Atem. Das Skythengold, das auf der Halbinsel ausgegraben wurde, ist in einem Amsterdamer Museum als Leihgabe ausgestellt. Doch wem sind die Kulturgüter nach der Annexion der Krim durch Russland zurückzugeben? Die Ausstellungsstücke zeugen von der über 2700-jährigen Geschichte der Skythen und anderer Völker auf der Krim, die schon damals ein strategischer Knotenpunkt im Schwarzen Meer zwischen Europa und Asien war.

Diese aktuelle Debatte betrifft zwar die Ukraine, Russland und die Niederlande, doch sind Kulturgüter auch für die Schweiz ein Thema. Als einer der wichtigsten Kunsthandelsplätze der Welt, Standort zahlreicher Museen und Heimat von berühmten Privatsammlungen, stellen sich insbesondere Fragen zur legalen Übertragung, Einfuhr und Lagerung von Kulturgütern. In Anerkennung der Problematik des illegalen Kulturgütertransfers gelten seit 2005 für die Schweiz spezialgesetzliche Bestimmungen (siehe Kasten unten).

1. Umsetzung ins nationale Recht

Das Kulturgütertransfergesetz (KGTG) und die dazugehörige Verordnung (KGTV)(1) sind die Umsetzung ins nationale Recht der nicht direkt anwendbaren Unesco-Konvention von 1970 über die Massnahmen zum Verbot und zur Verhütung der rechts­widrigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut (Unesco-Konvention 1970).(2)

Wie die Unesco-Konvention 1970 geht auch das KGTG von der grundlegenden Annahme aus, dass die rechtswidrige Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut eine der Hauptur­sachen für die Verarmung der ­Ursprungsländer an ihrem kulturellen Erbe ist.(3) Das KGTG regelt die Einfuhr von Kulturgut in die Schweiz, seine Durch- und Ausfuhr und seine Rückführung aus der Schweiz.(4) Das Gesetz enthält zwei Schwerpunkte: Einerseits Massnahmen zur Bekämpfung der illegalen Aktivitäten (Transparenz- und Sorgfaltspflichten, Strafbestimmungen, Art. 24 f.) und andererseits Fördermassnahmen zur Erhaltung des kulturellen Erbes (Finanzhilfen, Art. 14 ff., Rückgabegarantien für Museen, Art. 10 ff.).

Das KGTG hat insbesondere Spielregeln beim Umgang mit Kulturgütern eingeführt, die Transparenz und Eigenverant­wortung in Bezug auf die Provenienz eines Objektes verlangen und die bei ihrer Missachtung sanktioniert werden können. Konkret umfasst dies die im Folgenden dargestellten Punkte.

1.1 Allgemeine ­Sorgfaltspflichten

Wer ein Kulturgut einführt, ausführt, verkauft, vertreibt, erwirbt oder vermittelt, hat im Vorfeld nach bestem Wissen und Gewissen sicherzustellen, dass es nicht gestohlen oder gegen den Willen des Eigentümers abhanden gekommen ist.(5) Die fahrlässige oder vorsätzliche Nichteinhaltung der Sorgfaltspflicht wird strafrechtlich sanktioniert.(6) Diese allgemeine Sorgfaltspflicht gilt sowohl für den Laien als auch für den Kunstexperten.

Bei der ­Frage des Masses der geforderten Sorgfalt ist die konstante bundesgerichtliche Praxis zum zivilrechtlichen Gutglaubensschutz beim Erwerb von Kulturgut zu ­erwähnen:(7) Diese verlangt eine ­erhöhte Aufmerksamkeit in Geschäftszweigen, die dem Angebot von Waren zweifelhafter Herkunft in besonderem Masse ausgesetzt sind und bei denen ein erhöhtes Risiko besteht, dass Waren mit Rechtsmängeln ­­behaftet sind. Die Anforderung an die Sorgfalt steigt mit grösser werdender Fach­kenntnis. Das Bundesgericht verneint den guten Glauben bei ­einem Erwerber einer ­beweglichen Sache nach Art. 934 ZGB nicht nur bei dessen Bösgläubigkeit, sondern auch bei dessen ­Unachtsamkeit.

In der Praxis wird das verlangte Sorgfaltsmass im Kunsthandel und der Museumswelt durch die verschiedenen Verhaltenskodizes der professionellen Verbände und Vereinigungen konkretisiert.(8)

Seit Inkrafttreten des KGTG haben die verschärfte Regelung und die Möglichkeit der strafrechtlichen Sanktionierung als Vergehen (Art. 24 KGTG) nicht nur den Sorgfaltsstandard in den professionellen Kreisen erhöht. Sie führten auch zu frei­willigen Rückgaben von Kultur­gütern mit zweifelhaften oder ­fehlenden Angaben zur Provenienz.(9)

1.2 Besondere ­Sorgfaltspflicht im Handel

Für den professionellen Kunsthandel und das Auktionswesen gelten gemäss Art. 16 KGTG zusätzlich besondere Sorgfaltspflichten. So darf im Kunsthandel und Auktionswesen(10) Kulturgut nur übertragen werden, wenn die übertragende Person nach den Umständen annehmen darf, dass das Kulturgut nicht gestohlen, gegen den Willen des Eigentümers abhanden gekommen oder rechtswidrig ausgegraben oder eingeführt worden ist. Zusätzlich gelten für Personen im Kunsthandel und Auktionswesen bei der Beschaffung von Kulturgut besondere Informations- und Buchführungspflichten.(11)

Die Buchführungspflicht dient nicht nur der Rückverfolgung von illegalen Kulturgütern, sondern belegt auch im Hinblick auf die Strafbestimmungen von Art. 24 und 25 KGTG, dass der Kunsthändler oder das Auktionshaus die geforderte Sorgfalt eingehalten hat. Letztlich verhindert die Buchführungspflicht, dass gestohlene oder geplünderte Objekte überhaupt in den Markt eingeschleust werden.

1.3 Transparenz an Grenze und in Zoll(frei)lagern

Das KGTG verlangt im grenz­überschreitenden Warenverkehr Transparenz, wenn es um Kulturgüter geht. Sie sind bei der ­Ein-, Durch- und Ausfuhr schriftlich und detailliert zu deklarieren.(12) Das Gleiche gilt, wenn Kulturgüter in einem Zoll(frei)lager eingelagert werden, was als Einfuhr im Sinne des KGTG gilt (Art. 19 Abs. 3 KGTG). Oftmals ist die Landesgrenze der einzige Ort, an dem illegale Kulturgüter noch ­aufgefunden werden können, bevor sie im Landesinneren untertauchen.

In Übereinstimmung mit dem das Zollverfahren beherrschenden Prinzip der Selbstver­­anlagung(16) obliegt der anmeldepflichtigen Person die Verantwortung für die richtige und rechtmässige ­Deklaration an der Landesgrenze. Eine (vorsätzlich oder fahrlässig) fehlende oder falsche Deklaration ­eines Kulturgutes wird als Ver­gehen geahndet (Art. 24 Abs. 1 lit. c KGTG) und das Kulturgut kann durch das Gericht eingezogen ­werden.(17)

Kulturgüter, die sich in einem Zoll(frei)lager befinden, gelten zudem zollrechtlich als sogenannte sensible Waren.(18) Solche Gegenstände sind von den Lagerhaltern zusätzlich auf einer Inventarliste einzelstückweise und detailliert aufzuführen. Das Inventar hat jederzeit den aktuellen Bestand der im Lager tatsächlich anzu­treffenden Objekte präzise und zeitgerecht wiederzugeben und muss auf Verlangen der Zollverwaltung verzögerungsfrei vorgelegt werden.(19)

1.4 Weiterer Schutz durch bilaterale Vereinbarungen

Aufgrund von Art. 7 KGTG hat die Schweiz zur Wahrung von kultur- und aussenpolitischen Interessen und zur Sicherung des kulturellen Erbes mit verschiedenen Vertragsstaaten der Unesco-Konvention 1970 bilaterale Verträge über die Einfuhr und die Rückführung von Kul­turgut abgeschlossen. Die bilateralen Vereinbarungen regeln die Modalitäten zur rechtmässigen Einfuhr und Rückführung der durch die Vereinbarung bezeichneten Kulturgüterkategorien sowie zur Zusammenarbeit. Zurzeit sind sechs solche Staatsverträge mit Italien,(20) Ägypten,(21) Griechen­land,(22) Kolumbien,(23) China(24) und Zypern(25) in Kraft.

Eine Einfuhr, die eine bilaterale Vereinbarung im Sinne von Art. 7 KGTG verletzt, gilt als rechts­widrig und konstituiert einen Straftatbestand gemäss KGTG.(26) Die Vereinbarungen ermöglichen den schweizerischen Zoll- und ­Justizbehörden, im Fall einer rechtswidrigen Einfuhr auslän­disches öffentliches Recht im Bereich des Schutzes von Kulturgut zu berücksichtigen: Sie greifen ­bereits dann, wenn schon die Ausfuhr aus dem Vertragsstaat unrechtmässig war bzw. wenn bei der Einfuhr in die Schweiz der Nachweis der legalen Ausfuhr aus dem Vertragsstaat nicht erbracht werden kann (beispielsweise wenn die nötige ausländische Ausfuhrbewilligung fehlt).

2. Zivilrecht

Das Obligationenrecht (OR)(27) ­regelt grundsätzlich in unspezifizierter Weise die Vertragsarten und ­die Modalitäten des Eigentumsübergangs für Kulturgüter. Mit der Einführung des KGTG wurden explizit für Kulturgüter im Sinne von Art. 2 Abs. 1 KGTG die Verjährungsfristen bei den Rechts- und Sachgewährleistungsansprüchen im Kaufrecht auf dreissig Jahre angehoben.(28) 

Im Zivilgesetzbuch (ZGB)(29) ­regelt das Sachenrecht,(30) was als Sache anzusehen ist und unter welchen Bedingungen an einer solchen Eigentum erworben werden kann. Kulturgüter fallen ebenfalls darunter. Spezielle Regelungen für Kulturgüter wurden mit Inkrafttreten des KGTG eingeführt: So wurden die Fristen zur zivilrechtlichen Ersitzung beim gutgläubigen Erwerb(31) sowie beim dinglichen Rückforderungsanspruch für gegen den Willen des Eigentümers abhanden gekommene Kulturgüter(32) auf dreissig Jahre heraufgesetzt.

Ebenfalls legt Art. 724 Abs. 1 ZGB neu fest, dass herrenlose ­Altertümer von wissenschaftlichem Wert im Eigentum des Kantons sind, in dem sie gefunden wurden. Im alten Recht galt diese Regelung nur für Altertumsfunde von erheblichem wissenschaft­lichem Wert. Diese Änderung zeugt im Hinblick auf die Definition eines Kulturgutes gem. Art. 2 Abs. 1 KGTG vom gesetzge­berischen Willen, den Kulturgut­begriff breit zu halten. Ohne behördliche Genehmigung können solche Funde nicht veräussert ­werden. Auch gutgläubig kann ein solches Kulturgut weder erworben noch ersessen werden und der  ­Herausgabeanspruch verjährt nicht.(33)

3. Potenzial zur Optimierung

Seit fast neun Jahren hat sich ein griffiges gesetzliches Regelwerk in Bezug auf Kulturgüter etabliert. Widerhandlungen wie Kultur­güterschmuggel oder die Über­tragung gestohlener oder geplünderter Kulturgüter wurden effektiver bekämpft und der legale Austausch von Kulturgütern gefördert.(34) Der Kunsthandelsplatz Schweiz nahm dabei keinen Schaden, sondern profitiert von einer Imageverbesserung.(35)

Die Arbeit ist jedoch noch lange nicht getan. Heikle Bereiche wie Zoll(frei)lager sind zwar geregelt, doch besteht bei der Umsetzung noch einiges an Optimierungspotenzial. Das moniert auch der im April erschienene Bericht der ­Eidgenössischen Finanzkontrolle EFK, der unter anderem ein uneinheitliches und ungenügendes Kontrollregime feststellte.(36)

Auch wird sich die Schweiz immer wieder neuen Situationen stellen müssen. Würde das Skythengold heute in einem Schweizer Museum und nicht in Amsterdam ausgestellt, wäre dies auch hierzulande keine einfache Frage. Es müsste wohl geprüft werden, ob die Objekte durch eine staat­liche Rückgabegarantie gem. Art. 10 ff. KGTG geschützt wären und ob die leihgebende Institution auch nach der russischen Annexion die gleiche Vertragspartnerin ist. Wenn dies bejaht werden könnte, bedeutete dies, dass Private und Behörden keine Rechtsansprüche auf die Kulturgüter geltend machen könnten, solange sich diese in der Schweiz befinden. Die Objekte würden an die Leihgeberin zurückgegeben. Was dies jedoch auf politischer Ebene bedeuten würde, steht auf einem anderen Blatt.

Kulturgüterhandel über die Schweiz

Im März 2014 appellierte die Uno zusammen mit der Unesco und der Liga der Arabischen Staaten an die Weltgemeinschaft, Konfliktparteien, Zollbehörden, den Kunsthandel sowie Einzelpersonen, die syrischen ­Kulturgüter zu schützen.

Doch es sind nicht nur politische Krisengebiete wie Syrien, Ägypten oder Libyen von Plünderung und Diebstahl ihres kulturellen Erbes betroffen. Schaut man auf die sogenannten Roten ­Listen des Internationalen Museumsrates (Icom) der besonders durch illegale Aktivitäten gefährdeten ­Kulturgüter, findet man auch Objekte aus Südamerika, Afrika und Asien.

Das ­Phänomen des weltweiten illegalen Kulturgütertransfers hat sich parallel zum legalen und fairen Kulturgüteraustausch und -handel in den vergangenen Jahrzehnten vervielfacht. Laut Interpol wird der ­illegale Handel mit Kultur­gütern durch die Nachfrage auf dem Kunstmarkt, die verbesserten Transport­möglichkeiten, die technische Vernetzung sowie ­politische Instabilitäten gefördert.(13) Der Verkaufswert eines archäologischen Objektes von der ­illegalen Ausgrabung bis zum Endverkauf kann um den Faktor hundert und mehr ansteigen. Der Preiszuwachs ist damit grösser als im Drogenhandel.(14)

Die Schweiz ist ein Ort der Kunst und Kultur: Eine der weltweit grössten Museumsdichte, berühmte Privatsammlungen und ein international wichtiger Kunst­handelsplatz haben diesen Ruf zementiert. Gleichzeitig hatte dieser Ruf lange eine dunkle Note: Auch ge­stohlene oder geplünderte Kulturgüter fanden den Weg in die Schweiz, um dort ­gelagert, restauriert, mit neuer Provenienz versehen und schliesslich weitervermittelt zu werden. Aufsehenerregende Fälle wie jener um Giacomo Medici in den 1990er-Jahren,(15) als die ­italienischen Carabinieri im Genfer Zollfreilager ein Lager mit Tausenden von geplünderten archäologischen Kulturgütern aus Italien aufspürten, rückten die Schweiz als Drehscheibe von illegalen Kulturgütern in den öffentlichen Fokus.

Unter internationaler Kritik wegen mangelnder Trans­parenz und in Anerkennung der Problematik von kurzen Verjährungsfristen, Zollfrei­lagern und fehlenden spezi­fischen Rechtsnormen für Kulturgüter ratifizierte die Schweiz schliesslich 2003 die Unesco-Konvention 1970 und setzte diese mit dem KGTG am 1. Juni 2005 in das nationale Recht um.

  (1)    Bundesgesetz über den internationalen Kulturgütertransfer und ­Verordnung über den inter­nationalen Kulturgütertransfer, in Kraft seit 1.6.2005.
  (2)    Übereinkommen vom 14.11.1970 über die Massnahmen zum Verbot und zur Verhütung der rechtswidrigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut.
  (3)    Vgl. Unesco-Konvention 1970 ­Ingress und Art. 2.
  (4)    Art. 1. Mit dem KGTG will der Bund einen Beitrag zur Erhaltung des kulturellen Erbes der ­Menschheit leisten und Diebstahl, ­Plünderung und illegale Ein- und Ausfuhr von Kulturgut verhindern.
  (5)    Art. 24 Abs. 1 lit. a KGTG. Mit der Formulierung «gegen den Willen des Eigentümers abhanden gekommen» wird der Problemgruppe der Kulturgüter aus Raubgrabungen Rechnung getragen, sofern der ­entsprechende Staat Bodenfunde als Staatseigentum deklariert.
  (6)    Art. 24 Abs. 1 lit. a KGTG heisst: «[...] wird [...] bestraft, wer vorsätzlich (oder fahrlässig): a. gestohlene oder gegen den Willen der Eigen­tümerin oder des Eigentümers ­abhanden gekommene Kulturgüter einführt, verkauft, vertreibt, vermittelt, erwirbt oder ausführt; [...]»
  (7)    BGE 123 II 134ff, BGE 122 III 1 ff. Siehe auch BGE 131 III 418.
  (8)    Z.B. ethische Richtlinien für Museen von Icom, Ethikcode des Verbands Schweizerischer Antiquare & Kunsthändler.
  (9)    Vgl. dazu die Medienmitteilungen der Fachstelle internationaler ­Kulturgütertransfer des Bundesamts für Kultur unter www.bak.admin.ch/kgt
(10)    Legaldefinition in Art. 1 lit. e KGTV.
(11)    Die Einhaltung der besonderen Sorgfaltspflichten im Kunsthandel und Auktionswesen wird durch die Fachstelle internationaler Kultur­gütertransfer des Bundesamts für Kultur stichprobenweise kontrolliert (Art. 17 KGTG). Dabei ist kein ­Anfangsverdacht auf eine strafbare Handlung notwendig.
(12)    Art. 19 KGTG i.V.m. Art. 25 KGTV.
(13)    www.interpol.int/Crime-areas/ Works-of-art/Works-of-art.
(14)    The Fight Against the Illicit ­Trafficking of Cultural Objects and the 1970 Conventions: Past and ­Future, Unesco Information Kit, Paris 2013.
(15)    Dazu z.B. Watson / Todeschini: The Medici Conspiracy – The Illicit Journey of Looted Antiquities – From Italy’s Tomb Raiders to the World’s Greatest Museums, New York 2006.
(16)    Das Prinzip der Selbstveranlagung ergibt sich aus Art. 7, 18, 21 und 25 Zollgesetz (ZG).
(17)    Art. 28 KGTG i.V.m. Art. 69–72 StGB. Eingezogene Kulturgüter ­fallen an den Bund und werden in deren Ursprungsstaat überführt (Art. 28 KGTG i.V.m. Art. 27 Abs. 1 KGTV).
(18)    Art. 66 ZG i.V. mit Art. 182 Abs. 2 Zollverordnung (ZV) ­mitsamt ­Anhang 2, Ziff. 14.
(19)    Art. 184 Abs. 3 ZV.
(20)    SR 0.444.145.41.
(21)    SR 0.444.132.11.
(22)    SR 0.444.137.21.
(23)    SR 0.444.126.31.
(24)    SR 0.444.124.91.
(25)    SR 0.444.125.81.
(26)    Art. 24 lit. c KGTG i.V.m. Art. 2 Abs. 5 KGTG.
(27)    SR 220.
(28)    Art. 196a und Art. 210 Abs. 1 OR.
(29)    SR 210.
(30)    Art. 641 ff. ZGB.
(31)    Art. 728 Abs. 1ter ZGB. Diese ­Fristen gelten aber nie für Kultur­güter, die im Sinne von Art. 3 Abs. 1 und 2 KGTG im Bundes­verzeichnis oder im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KGTG in kantonalen Verzeichnissen aufgeführt sind, da sie nicht ersitzbar sind.
(32)    Art. 934 Abs. 1bis ZGB.
(33)    Art. 724 Abs. 1bis ZGB.
(34)    Vgl. Benno Widmer, in Kunst und Recht (KUR ) 2010 147 ff.
(35)    Gemäss der Aussenhandelsstatistik der Eidgenössischen Zollverwaltung in Bezug auf die Einfuhr und ­Ausfuhr von Kunstgegenständen und Antiquitäten wurden im Jahr 2012 Waren im Wert von 1634 Mio. Franken in die Schweiz eingeführt bzw. 1458 Mio. Franken ausgeführt. Das sind rund 300 Mio. Franken mehr als 2005.
(36)    Der im April 2014 veröffentlichte Bericht «Zollfreilager und offene Zolllager – Evaluation der ­Bewilligungen und der Kontroll­tätigkeiten» der EFK ist einsehbar unter www.efk.admin.ch.

Tania Esposito, Rechtsanwältin, Zürich, war von 2008 bis 2013 stellvertretende Leiterin der Fachstelle inter­nationaler Kulturgütertransfer beim Bundesamt für Kultur.

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