Dem Polizei- und Gefängnispersonal kommt die schwierige Aufgabe zu, Personen unter Einsatz von Gewalt zu überwältigen, um sie festzunehmen und der Einhaltung von Weisungen zuzuführen. Solche Einsätze von Gewalt müssen gesetzlich reguliert, der Situation gemäss zwingend, die Gewaltanwendung proportional, der Eingriff so kurz und zurückhaltend wie möglich sein. Dies die Theorie. Die jüngsten Skandale um unverhältnismässige Polizeigewalt in vielen Ländern zeigen auf, dass dem noch nicht so ist. Problematische Bilder aus dem Strafvollzug aus verschiedenen Ländern belegen die Notwendigkeit von interner Inspektion und externer Kontrolle. Dieser Beitrag behandelt Grundkriterien des Gewalteinsatzes von Polizei und Gefängnispersonal gemäss menschenrechtlichen Vorgaben und Standards im internationalen Recht und stellt die in England gewonnenen Erfahrungen der Dokumentation von gewalttätig verlaufenen Polizeieinsätzen sowie der internen Inspektion und externen Kontrolle von Gewalteinsatz im Freiheitsentzug dar.
1. Situation in der Schweiz
Der Einsatz von Gewalt durch Polizei oder andere Strafverfolgungsbehörden umfasst beispielsweise den Gebrauch von Schusswaffen, weniger tödlichen Waffen wie Elektroschockgeräten, Handschellen, aber auch Würge- und Fixierungstechniken oder Ausrüstung für den Einsatz bei Ausschreitungen und Unruhen. Die Situationen und Umstände, in denen Gewalt polizeilich eingesetzt wird, reichen von dem Moment einer Festnahme über den Transport zum Gericht oder einer Hafteinrichtung zu Zwangsausschaffungen, Polizeigewahrsam und Einvernahme bis hin zum eigentlichen Strafvollzug.
Im internationalen Vergleich zeichnet sich die Schweiz durch solide rechtliche Vorgaben und professionelle Strafverfolgungs- und Strafvollzugsbehörden aus. In den meisten Fällen entspricht der Einsatz von Gewalt durch Polizei oder Strafvollzugsbehörden den schweizerischen und internationalrechtlichen Vorgaben. Trotzdem wird die Schweiz immer mal wieder von internationalen Menschenrechtsinstitutionen in Einzelfällen für den unrechtmässigen Einsatz von Gewalt gerügt. Zum Beispiel hat der Uno-Ausschuss gegen Folter in seiner letzten Beurteilung der Schweiz beanstandet, dass nicht alle Vorfälle von unrechtmässiger polizeilicher Gewalt und rassistischem Verhalten gemeldet wurden, auch dann nicht, wenn medizinische Befunde zur Begründung vorlagen. Der Ausschuss hat insbesondere bemängelt, dass die Schweiz keine nationalen Zahlen und statistischen Daten über Beschwerden gegen Gewalt oder Misshandlungen durch die Polizei liefern konnte oder wollte.1 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte seinerseits hat festgestellt, dass in der Schweiz nicht alle Vorwürfe von unrechtmässiger Gewaltanwendung umgehend und effektiv untersucht werden.2 Schliesslich sei erwähnt, dass Polizeiaufgebote und -einsätze bei der zwangsweisen Rückführungen von Ausländern regelmässig durch die Nationale Kommission für die Verhütung von Folter (NKVF) kritisch beurteilt wurden.3
Gerade in Bezug auf das Erfassen und Auswerten von statistischen Daten über den Einsatz von Gewalt durch die Polizei und andere Behörden – ein wichtiges Element zur Verbesserung nationaler Berichterstattung – kann die Schweiz von den Erfahrungen anderer Staaten lernen. Im zweiten Teil dieses Artikels wird über zwei Erfahrungen in England und Wales im Jahr 2019 berichtet, die als genügend exemplarisch gelten können, dass sie – nach der Darstellung der menschenrechtlichen Aspekte des Einsatzes von Gewalt in der Strafverfolgung und im Strafvollzug – zu Recht als Praxisbeispiele dienen können (siehe Ziff. 3 hinten).
2. Vorgaben und Standards
2.1 Allgemein
Der Einsatz von Gewalt im Strafvollzug, in der Strafverfolgung oder anderweitiger polizeilicher Tätigkeit wird im Internationalen Recht im Rahmen der Menschenrechte durch absolute Verbote und individuelle Rechte des Einzelnen einerseits beschränkt und andererseits durch sogenanntes Soft Law mit allgemeingültigen Vorgaben reguliert. Zu Ersteren gehören unter anderem das absolute Verbot der Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (Folter- und Misshandlungsverbot) sowie das Recht auf Leben.4 Als Folter gilt jede Handlung, durch die einer Person durch Angehörige des öffentlichen Dienstes oder einer anderen in amtlicher Eigenschaft handelnden Person vorsätzlich und mit einem bestimmten Grund grosse körperliche oder seelische Schmerzen oder Leid zugefügt werden. Handlungen, die diesen Tatbestand nicht erfüllen – beispielsweise bei fehlendem Vorsatz – können immer noch eine Form von Misshandlung darstellen, welche ebenfalls zu verhindern und zu ahnden ist. Der Einsatz von staatlicher Gewalt muss diese grundlegenden Menschenrechte jederzeit respektieren, da sich gerade das Folter- und Misshandlungsverbot durch seine Uneinschränkbarkeit auszeichnet. Zu den internationalrechtlichen Vorgaben und Regulierungen von Gewalteinsatz durch staatliche Behörden gehören beispielsweise der Verhaltenskodex für Beamte mit Polizeibefugnissen,5 die Uno-Grundprinzipien für die Anwendung von Gewalt und den Gebrauch von Schusswaffen durch Beamte mit Polizeibefugnissen6 oder wenn es sich um den Gewalteinsatz im Strafvollzug handelt, die Nelson Mandela Rules.7
Das internationale Recht anerkennt demnach, dass der Einsatz von Gewalt in gewissen Situationen unumgänglich ist, damit die öffentliche Ordnung und Sicherheit erhalten oder wiederhergestellt werden oder eine unmittelbare Gefahr für Beamte oder Drittpersonen abgewendet werden kann. Grundsätzlich gilt, dass der Einsatz von Gewalt begründet, verhältnismässig und notwendig sein muss. Zudem ist der diskriminatorische Einsatz von Gewalt verboten.8 Das Risiko von Verletzungen muss minimiert9 werden und es muss versucht werden, eine Situation ständig zu deeskalieren. Menschenrechtsstandards sehen zudem vor, dass der Einsatz von Gewalt rechtmässig, also auf nationaler Ebene gesetzlich geregelt sein muss.10 Das heisst, dass insbesondere die Art und Weise von Gewalt und mögliche Situationen, welche den Einsatz von Gewalt rechtfertigen, gesetzlich vorgeschrieben werden müssen.
2.2 Waffeneinsatz, Folter- und Misshandlungsverbot
Internationale Standards geben zudem vor, dass Strafvollzugsbehörden mit verschiedenen Arten von Waffen, Munition und Ausrüstung ausgestattet werden müssen, welche einen differenzierten Einsatz von Gewalt erlauben. Hier wird insbesondere auf die «nicht tödlichen oder weniger tödlichen Waffen» (non-lethal incapacitating weapons) wie Taser (paralyzer) als Alternative zu tödlichen Schusswaffen verwiesen. Trotzdem gilt, dass Strafverfolgungsbehörden immer zuerst andere Mittel einsetzen müssen, bevor Schuss- oder andere Waffen zum Einsatz kommen. Trotzdem wurde auf internationaler Ebene die vermehrte Verfügbarkeit dieser «weniger tödlichen Waffen» zum Teil mit einer Zunahme von Gewalteinsätzen in Verbindung gebracht. In diesem Zusammenhang hat sich auf internationaler Ebene neben der Überzeugung, dass verstärkt in die Ausbildung, das Training und die Rechenschaftspflicht von Polizei und anderen Behörden investiert werden muss, ein neuer Diskurs über die verstärkte Kontrolle der Herstellung, der Werbung und den Handel mit Waffen und anderer Ausrüstung etabliert. Die Risiken im Zusammenhang mit «weniger tödlichen Waffen» wie das Risiko für ernsthafte körperliche Verletzungen, Tod oder das Ansteigen von Gewalteinsätzen ist ungenügend erforscht. Es wird empfohlen, dass nationales Recht die Voraussetzungen für den Gebrauch solcher nicht oder weniger tödlichen Waffen und anderer Ausrüstung eingrenzt, um Missbrauch und Verletzungen zu minimieren.
Schon 2005 hat die EU eine verbindliche Verordnung11 erlassen, die Waffen und polizeiliche Ausrüstung verbietet, die ausser zur Vollstreckung der Todesstrafe oder zum Zweck der Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe keine praktische Verwendung haben, sowie Herstellung, Handel, Export und Import von Equipment stärker reguliert, das zum Zweck der Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe verwendet werden könnte. Zur zweiten Kategorie gehören unter anderem tragbare Elektroschockgeräte, die eine Leerlaufspannung von über 10 000 Volt haben. Dies beruht auf der Einsicht, dass gerade der Einsatz solcher Elektroschockgeräte ein grosses Risiko zum Missbrauch birgt und, wie beispielsweise in Polen geschehen, zum Tod eines Verhafteten führen kann. Menschenrechtsexperten fordern deshalb, dass beispielsweise Elektroschock-Pfeilwaffen wie Taser nicht in geschlossenen Anstalten verwendet werden dürfen. Seither sind andere internationale und regionale Institutionen dem Beispiel der EU gefolgt. So etwa die Uno-Generalversammlung mit einer Resolution von 2015,12 der Europarat mit Empfehlungen von 2021 oder die Afrikanische Menschenrechtskommission mit einer Resolution von 2021, welche auch von der Afrikanischen Union angenommen wurde.13
2.3 Vorgaben für den Freiheitsentzug
Personen im Freiheitsentzug sind besonders gefährdet für Verletzungen ihrer körperlichen Integrität durch den Einsatz von Gewalt, insbesondere auch durch den Einsatz von nicht tödlichen Waffen. Die Nelson-Mandela-Regeln, also die Mindestgrundsätze der Vereinten Nationen für die Behandlung der Gefangenen, welche in revidierter Form im Dezember 2015 von der Uno-Generalversammlung verabschiedet wurden, sehen vor,14 dass die Sicherheit von Gefangenen jederzeit gewährleistet sein muss. Das heisst zum Beispiel, dass Gefängnispersonal unbewaffnet und mit Konzepten der dynamischen Sicherheit vertraut und darin ausgebildet sein muss. Dies bedeutet weiter, dass es in präventiven und entschärfenden Techniken wie Verhandlung und Mediation geschult ist. Gewalt sollte nur als letztes Mittel und nur in Situationen der Selbstverteidigung, bei Fluchtversuchen oder physischem Widerstand zum Einsatz kommen.15 Jeder Einsatz von Gewalt sollte sofort intern gemeldet und im Falle von Tod oder ernsthafter Verletzungen oder dem Verdacht auf Misshandlung der Justizbehörde übergeben werden. Diese muss umgehend eine unabhängige und effektive Untersuchung einleiten.16
2.4 Rechenschaftspflicht, unabhängige Überwachung
Staaten müssen mögliche Verletzungen von Menschenrechten wie das Recht auf Leben oder das Verbot von Folter untersuchen und strafrechtlich verfolgen sowie garantieren, dass Beamte für unrechtmässigen Gewalteinsatz zur Rechenschaft gezogen werden.17 Das heisst, Todesfälle oder Verletzungen im Zusammenhang mit Gewalteinsatz müssen sofort gemeldet und jeglicher übermässige oder anderweitig unrechtmässige Einsatz von Gewalt muss untersucht und geahndet werden.18 Erkenntnisse über negative Auswirkungen von Gewalt und den Gebrauch von Waffen und anderer Ausrüstung sollten in Training, Ausbildung und Vorgaben miteinfliessen.
Um die Rechenschaftspflicht effektiv zu garantieren, sollten die Strafverfolgungsbehörden genügend unabhängige interne und externe Untersuchungsstellen schaffen. In manchen Ländern übernehmen nationale Menschenrechtskommissionen und unabhängige Polizeikommissionen die externe Überwachungsfunktion. Die staatlichen Behörden sollten mit externen Überwachungsinstitutionen vollumfänglich zusammenarbeiten und deren Erkenntnisse in die Aus- und Weiterbildung von Polizei und anderen Behörden miteinfliessen lassen.
Die Überwachung und Transparenz spielen eine wichtige Rolle bei der Rechenschaftspflicht. Einzelne Beamte sollten mittels Namensschildern oder individuellen Nummern identifizierbar sein. Zudem wird empfohlen, Waffen und wenn möglich auch Munition und Schlagstöcke zu kennzeichnen. Die Transparenz wird begünstigt, wenn auch weniger tödliche Waffen und jeder Einsatz von Gewalt erfasst und ausgewertet werden. Die erfassten Daten sollten den Kontext des Gewalteinsatzes und differenzierte Angaben der betroffenen Personen wie Geschlecht, Alter oder ethnische Zugehörigkeit enthalten. Die Resultate dieser Überwachung sollten öffentlich gemacht werden.
Menschenrechtsinstitutionen und -organisationen empfehlen, dass auch beim Einsatz von nicht tödlichen Waffen und Ausrüstung Kameras am Körper der Beamten getragen werden sollten.
3. Erfahrungen in England und Wales
3.1 Statistiken
Aufgrund einer zunehmenden öffentlichen Wahrnehmung des Einsatzes von Gewalt durch die Polizei in England und Wales und der ausgeprägten Kultur der Rechenschaftspflicht staatlicher Stellen hat das Innenministerium vor drei Jahren angefangen, Statistiken zum Gewalteinsatz der Polizei zu veröffentlichen. Sie werden als experimentell angesehen und sollen noch verbessert werden. Im Gegensatz zu den Zahlen, die seit einigen Jahren von der Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten publiziert werden,19 handelt es sich um detailreiche Datensätze, die alle Formen des Einsatzes von Gewalt umfassen. In der Schweiz werden nur Schusswaffen- und Tasereinsätze gezählt. Angegeben wird ein pauschaler Grund des Einsatzes (Gefahrenabwehr Tiere/Fahrzeug) und der Ausgang (Verletzung oder Tod).
In England und Wales wurden gemäss der 2021 publizierten Jahresstatistik 560 000 Ereignisse gezählt, in denen Polizeipersonal Zwang oder Gewalt anwandte.20 Dabei werden sechs Kategorien gebildet: vom Handschellenanlegen über die körperliche Überwältigung einer verdächtigten Person bis zum Waffengebrauch. Registriert werden auch Handlungen, bei denen die Gewaltanwendung nur angedroht wurde.21 Dann folgen Informationen zum Grund der Anwendung von Gewalt sowie zu den Umständen, in denen Gewalt ausgeübt wurde, wobei eine Festnahme der häufigste Grund für eine physische Auseinandersetzung darstellt. So zeigt sich zum Beispiel, dass Alkohol nur in 33 Prozent der Fälle im Spiel war oder dass in 80 Prozent der Fälle keine psychische Störung bei den mit Gewalt festgenommenen Personen festgestellt wurde. Dies dürfte Hinweise darauf geben, dass eher zu oft Gewalt ausgeübt wurde, vor allem, wenn man sozio-demografische Informationen in Betracht zieht und die auch in England und Wales erhobenen Vorwürfe von ethnisch voreingenommenen Einsätzen. Trotz ihres summarischen Inhalts stellen diese statistischen Informationen einen Fortschritt in der Bekanntgabe des Gewalteinsatzes durch die Polizei dar. Sie werden intern untersucht und durch externe Kontrollinstanzen geprüft.
3.2 Freiheitsentzug und Rechenschaftspflicht
Auch im Freiheitsentzug wird in England und Wales über Gewalteinsätze Rechenschaft abgelegt – in verschiedener Hinsicht. Wie in anderen Bereichen, wo das Personal im Freiheitsentzug22 gewaltmässige Übergriffe auf inhaftierte Personen23 begehen oder Gewalt gerechtfertigt eingesetzt werden kann, werden alle Ereignisse dieser Art in England und Wales seit 2005 aufgezeichnet. Nicht nur die Vorgehensweisen sind detailreich beschrieben;24 sie geben Anlass zu Training und in allen Fällen nach den Einsätzen zu Kontrollgesprächen. Dies ist eine weitverbreitete Vorgehensweise auch in anderen Ländern.
In England und Wales müssen vorbereitete Gewalteinsätze gegen Insassen in Zellen, Räumen oder Höfen von jeder teilnehmenden Person per auf der Brust getragenen Kamera aufgezeichnet werden.25 Zudem muss der Einsatz gesamthaft von einer Drittperson gefilmt werden. Jede am Geschehen beteiligte Person muss vor der Kamera ein Statement zum Auftrag abgeben und im Nachhinein das Geschehen beschreiben und kommentieren. Auch hier sind Ereignisberichte zuhanden der Direktion, im Falle von möglichen Klagen, für die Gerichte zu verfassen. Die Berichte und Videomitschnitte sind Anlass für Aussprachen mit Direktionen der Einrichtungen. Sie werden systematisch auch vom Inspektionspersonal der «Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter»26 eingesehen.
Da landesweit grosse Unterschiede im Einsatz von Gewalt in Einrichtungen des Freiheitsentzugs festgestellt wurden und dies von Seiten der «nationalen Kommission» in vielen Orten moniert wurde, wird gegenwärtig an einer Revision der Prison Order 1600 gearbeitet, um die Information zu den Ereignissen zu zentralisieren und so Untersuchungen zu ermöglichen, um die Grundlage für gezielte Interventionen zu schaffen.
3.3 Dokumentation verbessern
Die Bilder vom Gewalteinsatz bei der Festnahme von Afro-Amerikanern in den USA, die Rachehandlungen des Gefängnispersonals in Italien nach der ersten Welle der Covid-Pandemie oder Berichte zu Vorfällen bei der Polizei und im Freiheitsentzug in der Schweiz haben die Aufmerksamkeit für den Gewalteinsatz von Polizei und Strafvollzugspersonal geschärft. Es ist wahrscheinlich, dass viele Ereignisse vertuscht werden. Ebenso kann als gesichert gelten, dass noch an zu vielen Orten angeordnete Gewalteinsätze weder vollumfänglich dokumentiert noch untersucht werden. Es ist zu hoffen, dass das Verständnis für die Einhaltung der Menschenrechte und die Dokumentation von Gewalteinsätzen in allen Fällen und bei allen Behörden Fortschritte macht.
1 Committee Against Torture 2015, documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/201/51/PDF/G1520151.pdf?OpenElement.
2 EGMR, Dembele c. Schweiz (2013).
3 Siehe Jahresberichte der NKVF und die Dokumentation Rückführungen auf dem Luftweg.
4 Auch: The Right to Freedom of Expression and Peaceful Assembly und das Recht auf körperliche Unversehrtheit.
5 Angenommen mit Resolution 34/169 der Uno-Generalversammlung vom 17.12.1979.
6 Angenommen vom 8. Uno-Kongress für Verbrechensverhütung und die Behandlung Straffälliger vom 27.8. bis 7.9.1990.
7 Jeder Einsatz von Schusswaffen oder anderen Waffen muss daher im Einklang mit den internationalen Rechtsnormen zur Anwendung von Gewalt bei Strafverfolgungsoperationen stehen, insbesondere den Anforderungen der Rechtmässigkeit, Notwendigkeit, Verhältnismässigkeit, Vorsorge und Rechenschaftspflicht. Diese Anforderungen leiten sich aus den Menschenrechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (Uno), den Uno-Grundprinzipien für die Anwendung von Gewalt und den Gebrauch von Schusswaffen durch Beamte mit Polizeibefugnissen (Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, BPUFF, 1990) und den Verhaltenskodex der Vereinten Nationen für Beamte mit Polizeibefugnissen (UN Code of Conduct for Law Enforcement Officials, CCLEO 1979) ab, die spezifische Richtlinien zur Anwendung von Gewalt enthalten. Diese Richtlinien sind gut etabliert und werden allgemein von Beamten mit Polizeibefugnissen als anwendbare internationale Standards anerkannt. Sie werden von Menschenrechtsorganisationen verwendet, um festzustellen, ob die Anwendung von Gewalt in einem bestimmten Fall willkürlich war. Es kann zusätzliche internationale oder regionale Richtlinien geben, die ebenfalls für die Umsetzung dieser gesetzlichen Verpflichtungen in verschiedenen Ländern und Regionen relevant sind.
8 Bei der Erfüllung ihrer Pflichten dürfen die Beamten mit Polizeibefugnissen niemanden aufgrund von Rasse, ethnischer Zugehörigkeit, Hautfarbe, Geschlecht, sexueller Orientierung, Sprache, Religion, politischer oder sonstiger Anschauung, nationaler oder sozialer Herkunft, Behinderung, Vermögen oder Geburt oder anderen ähnlichen Kriterien diskriminieren.
9 Vgl. Principles 2 und 3 der Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials (BPUFF) 1990, www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-use-force-and-firearms-law-enforcement.
10 Die Anwendung von Gewalt wird durch innerstaatliches Recht und Verwaltungsvorschriften im Einklang mit dem Völkerrecht geregelt. Die Anwendung von Gewalt kann nur gerechtfertigt sein, wenn sie mit dem Ziel eingesetzt wird, ein legitimes Strafverfolgungsziel zu erreichen.
11 Council Regulation (EC) No 1236/2005 of 27.6.2005, eur-lex.europa.eu/legal-content/EN-DE/TXT/?from=EN&uri=CELEX%3A32005R1236.
12 Resolution A/70/489/Add.1, von der Uno-Generalversammlung angenommen am 17.12.2015.
13 Resolution 474 2021, www.achpr.org/sessions/resolutions?id=505.
14 Vgl. Revised European Prison Rules, rm.coe.int/pc-cp-2018-15-e-rev-3-epr-2006-with-changes-and-commentary-08-10-18/16808e4ac1.
15 Regelung 82 der Revised European Prison Rules, a.a.O.
16 Regelung 71, ebd.
17 Nach Art. 12 der Uno-Antifolterkonvention ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, für eine umgehende und unparteiische Untersuchung Sorge zu tragen, sobald ein «hinreichender Grund für die Annahme besteht, dass in einem seiner Hoheitsgewalt unterstehenden Gebiet eine Folterhandlung begangen wurde». Diese Untersuchungspflicht gilt gem. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 CAT auch, wenn der Verdacht besteht, dass andere Formen grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vorgekommen sind.
18 BPUFF, a.a.O., Prinzipien 7, 22–24.
19 «12 Schusswaffeneinsätze im Jahr 2020 verzeichnet», News auf www.kkkpks.ch.
20 Police use of force statistics, England and Wales: April 2020 to March 2021, publiziert 16.12.2021.
21 Jedes Ereignis gibt Anlass für einen Inzidenzrapport für jeden involvierten Polizeibeamten.
22 Vgl. jüngsten Skandal zu Zwangsmassnahmen und Gewalteinsatz in privaten Altersheimen in Frankreich, aber auch bei Sicherheitspersonal in Stadien, Supermärkten, Festivals, Nachtclubs, Flüchtlingsheimen etc.
23 Neben Polizei und Grenzschutz auch Militärpersonal.
24 Der Einsatz von Gewalt muss begründet sein, verhältnismässig und notwendig (…). Das Risiko von Verletzungen muss minimiert werden. Es muss versucht werden, eine Situation ständig zu deeskalieren, mit dem Ziel, Griffe und Festhaltungen zu lockern (Regeln 4.25 und 2.26; eigene Übersetzung).
25 Siehe HMPS, Prison Service Order 1600, Use of Force, 31.8.2005 und Zusatz PSI 4.11.2015.
26 Die NKVF besteht im Vereinigten Königreich aus 21 Organisationen und Kontrollinstanzen.
